“万留学生计划”的实施及其成效

一、“10万留学生计划”形成的背景

甲午战争以后至辛亥革命前，日本曾兴起过一次广招中国留学生的热潮。1896-1908年间先后有8000多名中国留学生在日本学习。中国青年希望通过留学日本探寻国家强盛之路，日本政府希望通过招收中国留学生扩大日本在中国的影响力，两者共同促成了中国近代史及中日关系史上这一影响深远的事件。不过第二次世界大战以后，日本招收海外留学生的事业举步维艰，乏善可陈。至1983年，在日本的海外留学生仅10428人，在西方发达国家中排名靠后。相比当年美国的31万人，法国的12万人以及英、德两国各6万人，日本的海外留学生规模微不足道。造成这一状况的主要原因在于日本政府对招收海外留学生的态度消极。由于对留学生在留资格的限制（严禁课余打工），造成日本留学生基本以公费生为主，私费留学生难有生存空间。

日本再次兴起扩招海外留学生的浪潮起因于1983年5月中曾根康弘对东南亚的访问。时任日本首相的中曾根康弘在访问期间的一次与当地留日学生的座谈中，曾问及这些老留学生对留日生活的感想，以及他们是否会鼓励自己的子女也来日留学。出乎中曾根意料的是，这些老留学生均对自身的留日经历表示十分后悔，多数人不鼓励自己的子女前往日本留学。尤其是他们对日本的留学环境及日本文凭的收益回报价值提出了强烈的批评，这对中曾根产生了强烈的冲击。

回国以后，中曾根立即指示文部省等相关部门着手探讨如何改善日本的留学政策。1983年6月，日本内阁设置“21世纪留学生政策恳谈会”，同年8月该会发表《关于21世纪留学生政策的建言》报告。报告分析了当时国际留学市场的环境，明确提出日本应以法国在20世纪80年代初的留学生规模为目标，争取在2000年使在日留学生规模达到10万人左右。为了实现这一目标，日本必须使1983年仅10428人的在日留学生规模保持每年14.4%的增长比例，同时努力使10万留学生中自费留学生的比例提高至90%左右。报告认为，美欧等发达国家的留学生基本以自费为主，而日本的留学生中，国、公费留学生（日本一般将非自费留学生分为两类：享受日本文部省全额奖学金的国费留学生和由外国政府资助的公费留学生。）。

占20%左右，比例过高。自费留学生少的主要原因与日本高等教育体制对海外留学生缺乏吸引力有一定关系。为此该会在1984年6月发表的《关于21世纪留学生政策的展开》报告中进一步建议，为了实现在日留学生达到10万人的目标，必须同时推行多项配套的高等教育改革计划。具体包括充实奖学金制度，强化面向留学生的日语教育，加强对积极招收自费留学生的私立大学的支援，构建留学生教育指导体制等。这即是著名的“10万留学生计划”的初步框架。（寺倉憲一．我が国における留学生受け入れ政策［J］．レファレンス，2009（2）.）

除了上述原因，日本在20世纪80年代提出留学生扩招计划还有更深层次的政治经济因素。

战后日本以贸易及科技为立国之本，国民经济取得快速发展。从1956年至1973年，日本国民生产总值的年均增长率高达10.9%。这使日本的经济实力在20世纪60年代先后超越英、法、德等欧洲主要发达国家，成为西方世界仅次于美国的第二经济强国。1973年的石油危机虽然使日本经济增长的步伐有所放缓，但其增速在整个西方世界中仍居前列。到20世纪80年代初日本超越了苏联，成为世界第二大经济强国。

巨大的经济成就使得日本战后长期压抑的大国意识开始抬头，强调重振国家威信的新保守主义在日本社会流行，其核心人物即是20世纪80年代初出任首相的中曾根康弘。1983年1月，中曾根就任内阁总理大臣后，在国会上发表施政演说时提出“战后政治总决算”的问题，明确主张对战后日本的国内国际政治进行总结、反省，改革日本国民的政治意识，消除战败国的阴影。为了重塑大国形象，中曾根建议以综合安全保障战略为核心，在财源分配上腾出力量，加强对外援助，以发挥日本对维护和促进世界和平与稳定的作用，确立日本在国际事务中与其经济实力相称的政治大国地位。这一讲话表明，日本的国家发展战略要从纯粹的“经济大国”走向在国际上具有影响力的“政治大国”。作为重塑政治大国战略的重要一环，中曾根非常重视教育的功能，明确提出修改《日本国宪法》（1946年颁布）和《日本国教育基本法》（1947年制定），推动教育改革，强化国家观念的培育。而扩招海外留学生作为发展日本国家软实力，提升日本国家形象的重要手段，成为日本推行政治大国化的教育战略中一个不可或缺的重要组成部分。

不过由于该项计划是由作为政治领导人的中曾根突然提出的，教育部门及社会各界事先并未进行充分酝酿与准备，这使整个计划空有理念目标，缺乏细节预估及实质性体制环境支撑，在日后的实施过程中几经波折。

二、“10万留学生计划”的政策框架与实施过程

“10万留学生计划”作为日本的国家战略于1984年正式公之于世。日本内阁及文部省为了实现这一目标先后设置了多个咨询机构，出台了一系列政策法规，力图改善日本留学的体制及环境。这些措施主要包括：①增加日本政府国费留学生的名额；②扩大招收外国政府公费留学生的人数；③改善学位授予状况；④增设双语课程，创造适合留学生学习的环境；⑤鼓励私立大学招收留学生；⑥在各大学设置留学生中心，改善基层的留学生管理和支援体制；⑦强化面向留学生的日语教学机制，改革日语能力考试机制；⑧加强向海外提供日本留学的各类信息；⑨改善留学生的留学环境（提供宿舍）；对归国留学生继续提供工作及研究方面的援助等。（文部科学省网页［EB/OL］.http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo4/007/gijiroku/030101/2-1.htm.）

20世纪80年代正是日本泡沫经济的高潮时期，随着针对留学生的日语教育机构的增加及私立大学对招收留学生的态度变得更积极，自费留日学生的数量呈直线上升趋势。但日本国内对留学生的支援协助体制的构建相对急剧增加的自费留学生数量明显滞后。留学生弃学打工及为筹措学费而拼命压缩生活费用导致营养不良而死的新闻在媒体上多有报道，这严重影响了日本留学教育体制的声誉及形象。为此日本政府在1987年开始探讨改善留学生支援体制的具体措施。1988年，自民党内设置“留学生政策研究恳谈会”，提出将每年增加近10%的政府开发援助（official development assistance, ODA）预算的一部分转用于亚洲等地的留学生的学习生活补助费。此建议为日本内阁接受。除了扩大国费留学生名额外，文部省还设立留学生学费免除政策（30%的自费留学生可享受该政策）和资助自费留学生学习生活费用的“学习奖励费”（本科生每月4.6万日元，研究生每月6.7万日元）。日本1987年即补助250名自费留学生，1988年资助名额增加了接近一倍，1990年资助名额再度从500人扩大至3700人。至2003年“10万留学生计划”的目标实现为止，享受学习奖励费资助的留学生每年在1.1万左右。（中央教育審議会．新たな留学生政策の展開について［EB/OL］.http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/03121801.htm.）

除此之外，文部省还从1995年起针对日本经济萧条对留学生招收的不利影响，设置国立大学短期留学生交换制度，鼓励国立大学通过与海外大学的学生交流，扩大留学生招收比例。至2003年，共有6750人利用该制度进入日本大学学习。（中央教育審議会．新たな留学生政策の展開について［EB/OL］.
http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/03121801.htm.）

“10万留学生计划”正式公布后，日本所招收的留学生数量急剧增长。根据实施计划，文部省计划分两步实现上述目标。前期计划从1983年至1992年实施，其重点在于留学生接收体制的改善，具体招收留学生的目标定为4万人。由于留学体制改革力度加大，4万人的目标提前2年于1990年实现。

在1992年“10万留学生计划”第一阶段任务超额完成的基础上，文部省发表了题为《推进21世纪留学生交流之展望》的报告，报告回顾了“10万留学生计划”实施的成就及问题，为了进一步推进该计划的顺利实施，文部省提出了多项优惠政策，以适应留学生日益增加的需要。具体包括：（1）改善留学生的教育科研及日常生活环境（扩大奖学金资助范围及提供优惠的宿舍等）；（2）完善外国留学生留日准备机制，包括提供有关留学日本的资讯信息，对即将赴日的留学生进行适度的日语培训，建立学术能力评估系统；（3）充实日本大学的留学接收体制，明确所有大学均需制定可行的留学生接收政策，鼓励其积极独立地招收留学生；（4）开设多语种教学课程，为短期留学生来日进修提供便利；（5）外国留学生结束学业回国后继续为其提供资讯服务及其他帮助。

从1993年至2000年，“10万留学生计划”的实施进入了第二阶段。相比前一阶段的顺利，这一阶段留学生的招收出现了意想不到的问题。根据计划，在第二阶段，留学生的招收人数应年均增长12.1%，但从1995年起，文部省即发现上述目标难以实现。1995年设定的留学生人数应为5.6万人，但实际上该年度在日留学生数仅为53847人，低于设定的目标。1996年仅为52921人，不仅远低于设定目标的6.3万人，而且与前一年度相比也减少了926人。这使得2000年招收10万留学生的目标变得难以实现。留学生人数减少的原因，根据1997年1月文部省召开的“留学生政策恳谈会”的总结分析，主要有以下原因：（1）日元升值造成留日生活费用及学费大幅上涨；（2）海外有关日本留学信息不足；（3）亚洲各国的大学改革，留学需求向研究生阶段发展，而日本对此估计不足，造成留学生供给与需求的脱节；（4）日本经济的持续不景气，影响了留学日本的收益回报等。针对上述问题，文部省在此次会议上进一步明确了扩招留学生的意义：（1）强化日本与各国间的友好信赖关系；（2）提升日本本国高等教育机构的研究活力；（3）帮助发展中国家培养高层次人才，提升日本国际地位及国家影响力。正是基于上述政治方面的考量，文部省坚持“10万留学生计划”及目标不能改动，并提出三个实施重点以打破僵局。这三个重点包括：（1）推进日本高等教育的改革，使日本教育机构能提供更多的教育机会，以便吸引世界各地的留学生；（2）改善留日体制及环境，使留学生更容易到日本接受高等教育，同时增加英语教育课程，消除留学生来日的语言障碍；（3）加强国家、地方和私人部门之间的合作，为留学生提供广泛的支援。（中央教育審議会.今後の留学生政策の基本的方向について［EB/OL］.
http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/015/toushin/970701.htm.）

1997年的亚洲金融危机使得日本“10万留学生计划”的实现变得更为困难。但在此形势下，文部省依然于1999年发表《知识的国际贡献及留学政策的新展开：21世纪的留学生政策》的报告书，将扩招留学生的意义定位为培养高层次优秀人才，以此促进世界和平及发展的“知识的国际贡献”。在这种政治主导的背景下，“10万留学生计划”成为日本必须实现的国家战略。

1997年前后，文部省为了实现“10万留学生计划”的目标，在原有政策基础上又出台了一系列新的政策。这些政策包括：

（1）明确留学生扩招的新的国家目标：至21世纪初招收1万名享受日本政府奖学金的海外留学生；（2）为成绩优秀的自费留学生提供奖学金资助，加大对来日交流进修的短期留学生（在留时间一年以内）的资助范围与资助力度；（3）在国立大学普遍设置留学生中心等留学生管理部门，完善留学生的学习和科研管理体制；（4）改进国立大学和公共机构的留学生宿舍条件，鼓励地方政府和大学兴建留学生宿舍，同时鼓励企业对留学生开放其员工宿舍；（5）通过举办日本教育展览会加强对外国学生的宣传工作，并为留学生回国后的科研及经贸活动提供咨询及后续支撑服务。（寺倉憲一．我が国における留学生受け入れ政策［J］．レファレンス，2009（2）.）

留学生扩招的困境促使日本政府认识到招收留学生是一项高度复杂与综合的工程，并非仅靠教育部门一家可以独力完成。为此，从20世纪90年代末期开始，日本除积极促进大学的机构改革，重视教育质量的提升，增强日本大学的国际竞争力外，还积极调整留学生入国管理等各种相关的政策法规，努力消除外国学生来日本留学的各种制度壁垒，这对推动日本留学生扩招战略的实施产生了积极的影响。

三、围绕日语学校招生的政策调整与“10万留学生计划”目标的实现

20世纪90年代中期，日本留学生人数增长缓慢的一个很重要的原因，是法务省对日语学校的管理政策。由于日本大学的入学考试制度对留学生的日语能力有一定的要求，没有日语基础的自费留学生报考日本大学往往需要先在日语学校学习一段时间。根据日本学者的调查，日语学校学生的70%毕业后升入日本的正规大学，这批学生约占日本留学生总数的三分之一。（寺倉憲一．我が国における留学生受け入れ政策［J］．レファレンス，2009（2）.）

日语学校的学生数变动状况与留日学生总人数的变动状况有很强的关联性。

根据1951年颁布的《出入国管理及难民认定法》，日语学校学生的签证资格为“就学”而非“留学”，其法律地位等同高中阶段赴日学习的学生。“10万留学生计划”颁布后，法务省从1984年起对入国管理政策进行一定程度的调整，许可语言学校代办签证申请，简化签证申请程序的审核，放宽就学生课余打工的限制等，给予就学生与留学生同样的待遇。这些措施有力地促进了日语学校学生数的激增。1983年仅3500人的日语学校在校学生数至1988年已增至3.5万人，其中来自中国大陆的学生从160人猛增至2.8万人。

日语学校在大发展的同时也潜伏着严重的危机。首先，在“10万留学生计划”颁布之时，日语学校的主管行政部门并无明文规定，有关其设置规范也并无法律规章明文规定；其次，由于日本在20世纪80年代正处于泡沫经济顶峰时期，劳动力严重不足，以就学生名义行劳务输出之实的情况层出不穷，政府监管完全失效。为此，法务省从1988年起再度强化对就学生赴日资格的审查，文部省则从1989年起通过日语教育振兴协会对日语学校进行审核、认可。对日语学校监管的强化使得日语学校就学生数大幅下滑。1989年的招生数仅为1.8万人，相比1988年几乎减少了50%，此后在20世纪90年代日语学校就学生数基本维持在2万人左右。就学生数的大幅下滑直接影响到1995年以后留学生数的增长。

从入国管理政策对日语学校的影响可以看出，影响日本留学生规模扩张的因素是多方面的，并非仅靠大学能够独立解决，需要日本政府及社会等多方面来协调解决。

进入21世纪，日本的留学生人数再度猛增。1999年在日外国留学生总数约为55755人，但4年后的2003年，留学生总数即达109508人，几乎增长了一倍。1983年中曾根所提出的目标至此终于实现。其中中国大陆的留学生数从1999年的25907人增至2003年的70814人，成为实现上述目标的主要推动力量。

留学生扩招计划在短时间内得以快速实现的一个主要原因在于法务省再度放宽了入国管理政策。1996年，法务省取消了留学申请必需的保证人制度，同时放宽了对留学生课余时间打工及毕业后就业的限制等。2000年，法务省再度大幅简化留学申请程序，将留学生及就学生的入国审查职权实际委托给各教育机构自行负责。造成这一急变的根本原因除了亚洲各国经济急速发展，与日本的经济差距急剧缩小之外，关键在于日本从20世纪90年代起出现严重的人口负增长，大学由于生源危机经营困难，不得不加大留学生的招收力度。与此同时，文部省也进一步加大了吸引留学生的力度。2000年，针对日本国内出生率降低导致的生源严重不足和劳动力缺乏，文部省改革奖学金制度，对在日本大学学习的外国留学生实施评选奖学金制度，增加政府奖学金预算。这一政策同时惠及日语学校学生。根据文部省的规定，日语学校推荐的优秀学生也可享受每人每月5.4万日元的奖学金。由于扩大了奖学金发放的范围，日本成为世界上发放奖学金第二多的国家。2003年，日本用于向外国留学生发放奖学金的预算达到了346.6亿日元。上述举措对吸引外国留学生来日求学产生了积极的效果。

不过留学生数的急剧上升又导致了新的问题。从2000年起，以留学为名行就业之实的事件频发，涉及留学生及就学生的恶性刑事犯罪事件也时有发生。据日本警察厅的报告，2002年前9个月的1622名旅日外国人刑事犯中，约42％是留学生和就学生，人数为720人。尤其是2003年留学生涉嫌杀害福冈一家四口的案件更是震惊日本全国，引起日本社会对留学生管理的普遍关注。为此，法务省从2003年11月起再度收紧留学资格的审核程序。另外，这一时期的留学生从质量上看也存在严重问题。根据文部科学省的统计，1993年，来日留学生以攻读研究生为主，其中90.5%获得硕士或博士学位，但这一比例在2001年下滑至69.6%，到2002年更进一步下滑至68.9%。为此，2003年日本中央教育审议会的答审报告特别强调：在“10万留学生计划”的目标达成之后，留学生政策的重点已不在数量的扩大，而在于确保留学生质量的稳定与提高，为此要求各大学强化学籍管理，确保有强烈求知欲望的学生入学。根据中央教育审议会的建议，文部科学省决定调整留学生政策，将重点由“增加数量”改为“提高质量”。随后，法务省宣布从2003年4月起加强对留学生和就学生的居留资格审查。这实质上意味着以数量增长为标志的留学生扩招政策随着“10万留学生计划”的完成而再度收紧。