关于教育行政改革的若干理论问题

近年来,国外教育行政学研究的一个重要课题即是有关教育行政改革的理论与实践问题。我国随着市场经济体制的逐步建立,政治、科技体制改革的深化,教育和教育行政也在相应地进行着程度不同的改革。特别是《中国教育改革和发展纲要》的制定和颁布,为我国20世纪90年代的教育改革提出了总的目标和要求。在这种背景下理性地分析和探讨教育行政改革这一相对独立的教育现象,无疑具有特别重要的现实意义。

一、教育行政改革的实质和类型

教育行政改革的基本含义是指教育行政系统随着外部环境的变化和教育行政系统内部构成要素的变化,有意识地调整和改革自身的结构、职能和教育行政人员的行为方式,增强教育行政效能,以适应环境变化的活动过程。

教育行政改革是教育行政系统生存和发展的客观需要。教育行政系统是一个开放体系,生存于客观的社会环境之中,与环境不断地进行着信息、能量的交换,使自己与环境保持动态的平衡,从而维系自身的生存与发展。而客观的社会环境又总是处在不断地变化之中,环境的变化,必然要求革新教育行政。教育行政系统若不能适时自我更新,就会逐步丧失自身的功能和价值,并最终被环境所淘汰。从这种意义上可以说,没有任何一种特定的教育行政模式能永远满足变化着的环境的需要,唯一不变的便是改革。

改革教育行政是为了提高教育行政效能、增强教育行政系统的活力。教育行政系统之所以能够存在和发展,是因为它具有具体的工作职能。这些职能发挥的程度如何,直接关系着教育行政系统的生死存亡。任何教育行政改革都是围绕职能更好地发挥作用,以提高其工作效能为出发点的。教育行政系统通过自身的改革,可以克服消极因素,消除和减少人为的工作障碍,达到提高工作效能的目的。

教育行政改革是改革主体有意识、有目的和有计划地改变自身行为以适应环境需要的活动。教育行政改革并不是随意的和盲目的行为。相反,它是改革主体在遵循教育行政发展的客观规律的前提下,经过深思熟虑而进行的一种慎重的变革,是人的主观能动性的生动体现。

教育行政改革在具体实施的过程中表现出明显的长期性。教育行政改革不是权宜之计,而是为解决教育行政系统中出现的各种问题和矛盾必须确立的一种长期政策。因为,教育行政改革无论在任务还是在内容方面,都具有相当的复杂性和艰巨性,不可能毕其功于一役,只能随着社会各方面改革的不断深化和完善而逐步展开、分步推进。即使原有的教育行政问题解决了,还会产生新的矛盾和不平衡,教育行政系统正是在不断地解决新的矛盾的长期过程中,实现着自身的职能和目的。

教育行政改革是一个不断克服阻力的过程。任何改革,小至一项具体措施的改革,大至革命性变革,总是存在着两种力量相互作用：赞成拥护与怀疑反对。因此,改革必然会遇到阻力,不可能一帆风顺。导致这种阻力的原因和形式多种多样,美国著名的教育行政学者E·马克·汉森将其归结为两个方面,即组织层对变革的抵制（譬如国家教育体制、科层化组织、目标错位、作为家养型组织的学校等等）和个体层对变革的抵制（譬如既得利益、流动性期望、探索性行为等等）。^[2]教育行政改革正是在克服这些阻力的活动中,实现自我更新的使命。

那么,克服各种阻力推动教育行政改革的动因是什么呢?美国学者J·盖泽尔斯的观点能给我们以启发。盖泽尔斯认为,按照改革动力的来源可以将改革分成三类：强制性改革、应急性改革和实质性改革。强制性改革是由组织外部的文化维度对必须做出其反应的组织所产生的外部压力引起的,适应是这种变革的机制；应急性改革是为了分散外部压力而出现的,随着围绕组织的外部压力的增大,组织内部也会形成反对改革的反向压力,反应是这种改革的基本机制；而实质性改革既不是对外部的压力的适应,也不是以内部反压力做出反应,其动力来自人类追求自我实现的意志和创造力,“唯意志论”是其改革的机制。^[3]要有效地推行教育行政改革,就离不开对改革动力的科学认识和分析。我认为,不管动力的来源性质如何,大致可归结为两大类：一是外部环境的客观需要,一是教育行政系统内部不断自我调整和改造的需要。由于教育行政系统自身的这种更新、变革力量,最终是由外部环境所决定,因此,推动教育行政改革的最终动因（亦是根本性动力）仍是社会环境。

教育行政改革可分为哪些基本的类型和模式?弄清这一问题有助于我们更深刻地把握教育行政改革的本质。关于这一点,主要有三种不同的分类：

一是根据教育行政改革的性质不同,将教育行政改革分为外延型改革和内涵型改革。外延型改革是指以改革教育行政组织的外部规模为主要内容的改革,如教育行政机构的合并、增减等等。这种改革比较单纯,适合于教育行政职能、领导体制等方面较理想状态下,用于解决机构臃肿、人浮于事、教育行政经费开支过大、资源浪费等较为单一的问题。外延型改革是一种以控制教育行政组织规模为主要目的的改革,但如果单纯地调整教育行政机构和人员,而不从实质上改革权力结构,教育行政组织的规模仍然难以控制。内涵型改革是指以调整教育行政职能、教育行政权力结构以及由此而引起的教育行政体制变化为主要内容的改革。它主要着眼于明确教育行政职能、教育行政权力结构的合理化,以及整个教育行政体制的改革,它涉及到整个教育行政体制的优化。因此,内涵型教育行政改革无论在改革的规模上、难度上还是在所需投人上均比外延型教育行政改革大得多。

二是根据教育行政改革所涉及的范围大小,将其划分为单一型教育行政改革和复合型教育行政改革。单一型教育行政改革一般是指不与教育行政系统以外的事情发生直接关系而相对独立进行的改革。这种改革不会引起全体教育行政人员强烈的心理震动和其他的连锁反应,比较适用于范围较窄、程度较低的教育行政改革。复合型改革是指与其他配套改革一起进行的教育行政改革。譬如,与教育整体改革、教育体制改革配合进行的教育行政改革,通常是更大系统的社会综合改革的一个有机组成部分,各项改革之间相互联系、相互制约,必须配套进行。否则,就会相互冲突,使整体改革难以进行下去。

三是根据教育行政改革所花费的时间长短,将其划分为一次型改革和渐变型改革。一次型改革,有人也称之为地震式改革、激进式改革或全面型改革,它主要是指在较短时间内,通过自上而下的方式,全面改革教育行政,使旧的教育行政形态实现较大的转变。这种类型的改革,雷厉风行,行动迅速,容易造成较强烈的社会心理震动。一般而言,要成功地实施一次型教育行政改革,必须具备以下条件：（1）教育行政系统内外有强烈改革的愿望和需求。（2）要有一个推动改革的良好的一揽子计划。（3）要有充足的资源保障。（4）要有较强的社会心理承受力。渐变型改革是指通过有计划、有步骤地逐个实现改革的阶段目标,通过阶段性的调适,最终实现改革总目标的教育行政改革。渐变型改革具有四个明显的特点：（1）教育行政改革是一个连续带。每一项改革单独看起来只是一个小的起点,但与一连串后续改革结合,就构成了全面系统的改革。（2）重视渐进调适。由于改革是分阶段进行的,因而能够及时总结经验、及时修正与完善改革的具体目标乃至总目标。（3）社会震动较小。由于改革是分阶段进行的,改革引起的震动在不同阶段加以“释放”,使人有心理调适的机会,提高人的心理承受力。（4）见效较慢。分阶段实现改革的总目标需要较长时间,改革不可能立竿见影、迅速收到明显成效。一般来说,渐变型改革,比较适用于社会发生重大转变时期,客观上需要进行广泛、深入、大规模的教育行政改革,而现实条件还不具备的状况。

二、教育行政改革的过程

教育行政改革是一项极为复杂的系统工程,也是科学性很强的工作,必须遵循一定的程序,有计划、有步骤地进行。从系统变革的角度来看,教育行政改革一般要经历如下阶段：

首先是教育行政诊断。教育行政系统是否需要改革以及改革什么内容,必须以客观事实为依据。为此,必须对教育行政系统及其运行的基本情况进行诊断,以便准确把握现状,确定需要改革的问题,提高改革的自觉性。这里所说的诊断是指教育行政人员和教育行政理论研究者运用各种科学管理理论和方法,对教育行政系统的现状进行缜密的调查与研究,找出教育行政系统在结构、功能、程序、行为等诸方面存在的问题,并对它进行定量和定性分析,查明其中存在的问题,提出切实可行的改革方案,以指导教育行政改革的一种活动。教育行政诊断的专业性、技术性很强,主要目的是对教育行政工作进行综合评价,提出客观公正的意见,为教育行政改革提供充分的依据。教育行政诊断所涉及的内容是多方面的。诸如教育行政机构的设置、权力的配置,教育行政管理方式和手段,教育行政质量和效率等等。因为教育行政改革的成效,在很大程度上取决于对现实问题的认知,通过教育行政诊断,把需要改革的具体问题逐一列出,分清其性质、范围、轻重缓急,这样就为改革目标和方案的确立提供了依据。要使教育行政诊断工作行之有效,必须考虑如下几个问题：一是认真进行调查研究。调查研究是搞好教育行政诊断的一种重要的方法,是解决问题和决定政策的前提。毛泽东在《反对本本主义》中说：“你对那个问题不能解决么?那么,你去调查那个现状和问题的历史吧！你完完全全调查明白了,你对那个问题就有了解决的方法了。”1941年,毛泽东在其起草的《中共中央关于调查研究的决定》中又说：“党内许多同志,还不了解没有调查就没有发言权这一真理,还不了解系统的、周密的社会调查是决定政策的基础。还不知道领导机关的基本任务就在于了解情况和掌握政策,而情况如不了解则政策势必失误。”可见,调查研究是搞好教育行政诊断的基础和保证。二是进行比较分析,找出差距。这里的差距主要包括目标差距和条件差距。目标差距即是教育行政活动的结构与预定目标的差距,认识目标差距的目的是要确定教育行政系统的更高目标。而教育行政系统要有效地实现更高目标,则需具备一系列条件,这就要求进一步认识教育行政系统的条件差距。所谓条件差距,就是现实条件和理想条件之间的差距。其中,理想条件是相对于实现更高目标的要求而言的,将现实条件与理想条件相比较,可以发现现实条件的不足,找出现实条件与理想条件之间的差距,可以进一步明确需要改革的具体问题和目标。三是确立问题和目标。教育行政改革的成败,首先取决于真正有价值的问题是否抓住和抓准了。问题没抓准,其对问题所要采取的措施、制定的方案就不会准,就会偏离正确的方向；问题抓准了,就可以针对问题来确定改革目标,有了改革目标,就可以围绕目标提出各种备选方案,并为选择最佳方案提供准则和尺度。

其次是确立方案。这是教育行政改革过程中的一个重要环节。确立方案,首先是要拟定多种备选方案,然后对各种备选方案进行评价,选定最优方案：第一,拟定多种备选方案。教育行政改革的涉及面广、难度较大,必须拟定多种备选方案,不能只搞一个方案,孤注一掷。拟订方案一般可分两步进行,开始是粗拟设计。这一步只要求提出方案的轮廓,但要求轮廓设想齐全和多样。然后是精心设计。把大量的轮廓设想做初步筛选后,即可进行精心设计,也就是说充实每个轮廓设想的具体内容,诸如可能遇到什么环境、条件、困难,会产生什么副作用以及采取哪些对策等等。这一步要求方案设计人员细致、冷静、求实,反复计划和认真推敲方案中的每一个细节,保证备选方案的准确性和科学性；第二,选定最优方案。选定最优方案,就是对多种备选方案进行分析对比,权衡利弊,选出或综合成一个最佳方案。选定最优的方案要紧紧围绕实现改革目标这个中心,使选定的方案能更好地实现改革目标。需强调的是,方案往往不可能是十全十美的,选择方案的过程,实际上是一个方案不断优化的过程,最优方案只是一个相对概念。为了找出一个在当时条件下最理想的方案,所筛选方案必须符合以下要求：（1）实施该方案花费的人力、物力、财力和时间最少；（2）该方案在实施过程中对环境变化和突发事件干扰的适应性最大；（3）实施该方案风险最小,产生的副作用最小；（4）该方案实施后见效最快,最有利于实现教育行政改革目标。

再次是实施方案。在具体的教育行政改革活动中,有些教育工作者似乎把教育行政改革与决策过程等同起来,换言之,一旦做出最佳方案的决策,他们即认为改革自然而然地接着开始了。对此,E·马克·汉森却及时提醒我们,改革至少应包含两个基本的事件序列：“（1）对诸多可供选择的课程革新方案做出选择的决定的事件；（2）引向成功而全面地实行变革起点（或管理过程）的事件。”^[4]这也就是说,确定方案并不是教育行政改革的全部活动,实施方案是教育行政改革活动中的一个重要组成部分。为有效地推行教育行政改革方案,在具体实施过程中,必须高度重视以下问题：（1）选择适当的时机及时发动改革。（2）选择适宜的改革规模,选准突破口,并对投入改革的人力、财力、物力做出科学预算和控制。（3）尽快使改革早见成效,用改革的成果证明改革的必要性、重要性,以强化改革。如果改革迟迟不能见效,教育行政改革的驱动力就会逐步减弱,改革的阻力就会迅速增大,最终就有可能导致改革流产。（4）将教育行政改革过程中的负效应控制在较小的规模与范围内,并不断反馈与修正。（5）最后用立法、法律的形式巩固已经取得的改革成果。

最后是评估反馈。评估反馈的主要目标：一方面在于检验改革是否达到了预期目标；另一方面在于发现改革本身的影响与效果,主要是负影响,以修正改革。教育行政评估反馈的困难之一是评估的指标和标准如何确定的问题。例如,评定一级政府的教育改革工作,应该确立哪些指标?如果指标明确了,又如何计算这些指标在指标集中的价值?显然,诸如此类的问题有待进一步研究。

需要强调的是,这里对教育行政改革过程所做的划分只是一种逻辑分析。实际的教育行政改革过程通常是变动不居的、非常复杂的,它们并不简单地表现为前者决定后者的机械关系。有些教育行政改革活动也可能不会出现如此明显的几个阶段,而且,教育行政改革的这样几个环节也并不是彼此孤立的,而是相互联系、相互制约着的。实际上教育行政工作中并不存在某个时期一定是教育行政问题的确认时期,而另一个时期则是教育行政改革方案的选择和实施时期,它们总是相互影响、交织缠绕在一起的。

三、教育行政改革的目标和基本原则

教育行政改革作为教育体制改革的一个重要组成部分,其目标的确立必须以教育体制改革的目的为依据。这是一个不可动摇的基本观点。我国教育体制改革的远期目标就是要提高民族素质,多出人才,出好人才,建立起比较成熟和完善的社会主义教育体系,实现教育的现代化。近期目标就是要改革政府包揽办学的格局,逐步建立起以政府办学为主体,社会各界共同办学的体制。围绕教育体制改革的目标来考虑我国教育行政改革的目标,总的来讲就是要转变职能、提高效率,为培养更多更好的人才和提高民族素质创造更好的条件和环境。具体言之,教育行政改革的目标,主要包括两方面的内容：一是从增强教育行政系统的活力、保持动态平衡的角度看,教育行政改革应达到如下目标,即：（1）使教育行政系统具有足够的稳定性,也就是保证改革后的教育行政体系在今后一定时间内的相对稳定,以利于教育行政目标的实现。（2）使教育行政系统具有足够的连续性,教育行政改革是一个扬弃的过程。教育行政系统中的良好工作方式和传统做法应予以保留,教育行政系统对社会的正规承诺应继续执行,以保证教育行政改革后工作的连续性。（3）使教育行政系统具有足够的适应性,也就是改革后的教育行政运作体系能及时地对外部的机遇和要求以及内部的变化做出反应。（4）使教育行政系统具有足够的革新性,使改革后的教育行政系统能在条件适当的时候主动地进行改革和自我完善。二是从教育行政系统应实现的职能来看,教育行政改革应达到的目标。这主要包括如下内容：建立起能适应教育行政系统内外环境变化的、先进可行的教育行政工作目标；建立起各种合理的规章制度和规范,以保证教育教学各项工作相互密切配合而有秩序地进行；建立起科学、合理、系统的组织结构,使各级教育行政组织职责划分明确,权力分配得当；建立起对外具有适应性和灵活性,对内具有决策力、协调力和高效率的教育行政职能体系。

关于教育行政改革应遵循哪些基本原则,这也是一个关系到我国当前教育行政改革能否顺利进行和取得成功的大问题。对此,我提出三点意见,供大家讨论：

第一,全面贯彻落实教育方针。教育方针是一个国家根据政治经济的需求,为实现教育目的所规定的教育工作总方向和总政策。它既包括培养人才的总的规格和要求,也包括实现这一培养目标的基本途径和指导思想。教育方针比较集中地反映了为谁培养人、培养什么样的人和怎样去培养人这些根本性的问题。教育方针是我们在教育工作中应遵循的基本原则,它体现了我国社会主义教育的性质和任务,反映了我国社会不同历史时期政治经济发展对教育提出的基本要求。显然,要使我们的教育工作和教育行政改革活动保持正确的方向,就必须深入学习和研究教育方针,全面理解和贯彻教育方针,把它真正当做我们的工作的指南,对教育方针不明确和片面理解,就必然会使我们的工做出现偏差,影响教育任务的完成。《中国教育改革和发展纲要》要求各级各类学校认真贯彻“教育必须为社会主义现代化服务,必须同生产劳动相结合,培养德、智、体全面发展的建设者和接班人”的教育方针,这同时也为我国今天的教育行政改革指明了方向,在今后的教育行政改革实践当中,我们必须全面贯彻和落实这一方针。

第二,坚持质量、效率的原则。教育行政改革从根本上要落实到提高教育行政效率,提高教育行政工作水平和质量上来,离开了质量和效率来谈改革,改革便成为了一句空话。但是,我们必须看到,教育行政过程是一个以管理整个国家教育事务为己任的特殊的活动过程,相对于物质生产过程而言,它所管理的对象具有长期性、见效慢的特点。所以在教育行政改革过程中,既不能以追求质量为借口,而在提高教育行政效率上无所作为,也不能以提高教育行政效率为借口,而无视教育行政工作的质量和水平。在质量与效率的关系问题上,我的基本观点是,追求质量是教育行政效率的基本出发点。教育行政工作质量的高低,直接关系到一个国家的教育发展、人才培养等方面的大问题。如果在教育行政工作中不注重质量要求,带来的后果将是不堪设想的。因此,教育行政改革首先强调的是给社会带来的有益的社会效果。无益效果,改革的投入再少,速度再快,也是无用的,甚至是有害的。没有质量的教育行政改革应是力求避免的。当然,我们强调教育行政改革注重质量因素,并不是说教育行政效率不重要了,如果仅追求质量,而不注重提高效率,那么节约教育行政开支、压缩人员编制就没有意义了。因此,教育行政改革既要注重质量,也要讲求效率。在质量与效率问题上另一个需要引起重视的经济学问题是教育行政投入和产出的比例关系问题。在我国经济实力还十分薄弱的今天,教育的发展不能只盯着教育投资比例的加大,人力、物力、财力的大量投入上,而是必须在有限的投入中,追求教育行政的最佳产出。这是教育行政改革所要达到的一个主要目的,也是评价教育行政改革最有价值的指标之一。

第三,坚持民主参与原则,充分调动广大教育行政人员的工作热情和激情。教育行政改革是一项群众性的事业,人民群众是改革的主体,只有充分发挥他们改革的主观能动性才能有效地推动改革。如果缺少广大群众的积极参与,特别是没有广大教育行政人员的积极参与,教育行政改革是难以进行下去的。所以,在制定教育行政改革方案时,要充分考虑到如何调动他们的积极性、能动性。决不能把他们简单地看成是被动地执行改革方案的操作人员,要尊重和认真吸取他们对教育行政改革的意见,要尊重他们在行政改革中的主体地位,鼓励和支持他们在教育行政实践中大胆进行改革。当然,为了保证教育行政人员普遍具有参与改革的能力,还需要不断地提高他们的理论水平和教育科研水平。教育行政人员参与改革的方式主要包括共同选择和拟定改革方案,共同分享情报资料,采取民主协商的方式解决出现的问题,等等。民主参与的作用可主要概括为三点：一能集思广益；二能有助于成员对目标的深入了解；三能促使教育行政人员对改革目标形成认同感,以利于教育行政改革目标的实现。

【注释】

[1]原文发表于《湖北大学学报（哲学社会科学版）》1995年第3期。

[2]汉森.教育管理与组织行为［M］.冯大鸣,译.上海：上海教育出版社,1993：312—327.

[3]汉森.教育管理与组织行为［M］.冯大鸣,译.上海：上海教育出版社,1993：311—312.

[4]汉森.教育管理与组织行为［M］.冯大鸣,译.上海：上海教育出版社,1993：336.