教育主权的现代阐释

二、教育主权的现代阐释

1.教育主权概念的由来

前文讨论了主权和国家主权，从中我们已经了解国家主权是一定历史时期的产物，是以民族国家的存在为客观基础，并随着历史的发展而发展。国家主权的概念由最初的主要强调一国国内的国家最高权力，而发展到至今包含在国际社会中的对外最高权力，即：国家主权是任何一个民族国家所拥有的对内最高的统治权和对外独立处理国际事务的最高权力。从其属性范畴看，国家主权由最初的政治主权属性为其根本属性，强调政治和领土完整，20世纪60年代突出经济主权属性，以至90年代突显文化主权属性。随着1995年WTO的建立，教育服务贸易的确立，对教育主权的讨论也逐渐升温，由此国家主权又添加了它的教育主权属性。因此，国家主权概念不仅从内涵上，而且从其外延上也得到了发展和扩充。

2.教育主权概念的界定

目前国内学术界对教育主权的界定还没有达成共识。这主要是由于一方面对教育主权的认识才进入起步阶段，很容易造成对这一问题认识的片面性和偏差；另一方面对教育主权的认识很容易受研究者的价值观和认识角度的影响。概括当前学术界对教育主权的认识和理解主要包括以下几种：

（1）教育主权在一定意义上是教育发展权，包括决定一国的教育发展方向，制定教育政策等。具体包含国家教育应具有的“立法权、司法权、行政权、监督权”。^[1]

（2）教育主权仅是指涉及教育根本事项的立法、行政司法的最高权力，它与学校组织、课程标准等方面的权限或权能有所不同。

（3）教育主权是一国自主地处理本国教育事务以及独立地处理与别国发展教育合作的事务的权力，具体地说可以分为教育立法权、教育投资权（教育规划）、学校审批权以及教育监察权等四种权力。

（4）教育主权是一个主权国家具有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力，是一国处理教育方面国际事务的最高原则，但它也要求不违背国际法的基本原则，即相互尊重主权和主权平等的原则。^[2]

（5）教育主权是国家主权在教育上的具体体现，是包容于国家主权之内的涉及教育事务的最终决定权，它不应泛指一般的国家教育权，罗列一般职权或权限很难完整地概括其内涵。例如一国的教育质量标准和学校的基本教学语言的使用，虽然这些问题都体现和涉及一国的教育主权，但不应泛指在教育主权的定义里。^[3]

（6）教育主权是国家主权的一部分，其对内外的最高权力应该承袭于国家主权。但教育主权应与非主权分清，教育主权更应和教育产权划分清楚，不可混为一谈。一般说来，产权是财产权利的简称，可理解为资源稀缺条件下人们占有和使用资源的权利，是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系。产权包括财产的所有权和由所有权派生的占有权、支配权、使用权、收益权等，广义的产权还可包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则。教育理论工作者把经济学中的产权概念引入教育，用以分析教育领域中的产权关系。教育产权有广义和狭义之分，就狭义而言，教育产权即学校产权。学校产权是在一定国家教育权指导下，学校为履行教育职能而形成的一种财产权利。它经由一定的国家法律所认可，具有法律的权威性和强制性，是依法确立并受法律保护的权利；其次，学校产权是包括对教育财产的所有权、占有权、支配权、使用权及收益权等一系列权利在内的整体权利，但这些权利之间是可分割的。各项权能可分别归属于不同的产权主体。^[4]

上述各种界说的是非曲直，我们姑且不去评说，重要的是它已引起了我们理论界和实践界的广泛的关注，这是非常值得庆幸的，因为这些研究有利于扩展我们后继研究者的思维空间，继而有利于我们从更多的视角去正确把握教育主权的真正内涵。

（7）国家教育主权和国家教育权不是一个概念。

“国家教育权”（State’s Educational Right）是指国家在教育活动中的权力，一般包括四个方面：

——立法权。国家权力机关通过制定教育法，规定教育目的、教育活动的基本原则、教育方针、国家的基本教育制度、基本教育教学语言文字，统一教育质量标准，以及直辖市教育内外关系的基本原则等。

——行政权。国家行政机关实施国家教育法律法规，全面组织、管理和发展教育事业。

——司法权。国家司法机关处理各种教育纠纷，保证法律规定的教育权利和义务的实现。

——监督权。国家对教育活动的监督权力，包括行政监督、立法监督、司法监督。

我国《宪法》有关教育的条款以及根据《宪法》制定的全部现行教育法律法规，均是国家教育权的法律体现。

“教育主权”（Educational Sovereignty）是指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力。是一国处理教育方面国际事务的最高原则，同时不违背国际法的基本原则（即相互尊重主权和主权平等的原则）。在对外体现我国教育主权时，我国《教育法》第67条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”^[5]

鉴于对教育主权的认识存在如此大的分歧，那么到底应该如何定义教育主权呢？这事实上是本研究的重点和理论难点之一，因为只有明确了教育主权的确切定义，理解了教育主权的内涵和外延，才能从跨国教育实践中，理直气壮地表明态度，确定维护我国教育主权到底是维护的什么样的主权。评论和判断我们的中外合作办学的实践活动中哪些政策、行为可能危害我国教育主权的依据，更是离不开理论上对这一概念的明晰。

如果给教育主权做出一般性的界定，恐怕不会有太大难度，因为我们可以沿袭国家主权的界定方式来为教育主权做一般性概括：教育主权是国家主权的一部分，是一国处理与该国教育有关的事务的最高权力，对内表现为一国处理其国内教育事务的最高权力，对外表现为其处理教育事务时的独立自主权。这一定义当然也包括了国家主权所具有的一些特点：抽象性、排他性、绝对性。说到底最高权力就是一种权威，就是在内外事务上“说了算”，而不受他国或国际组织的干预和影响。

问题的难度在于确定哪些权力属于“处理国内教育事务”的最高权力。上述七种对教育主权的界定中哪些属于教育主权范畴？哪些不属于这一范畴？哪些只属于一国的一般教育权力？这是明确教育主权内涵和外延的重大问题。

笔者认为，我们应该首先明确教育主权的基本原则是承袭国家主权的原则，这一概念属于政治学范畴的研究领域，其根本属性，即政治性不变。由此可见，这是国家层面处理国际、国内事务的最高权力，而非具体的一般权力范畴。其次，必须明确教育主权与教育产权不属于同一概念范畴，产权作为经济学名词，与教育学结合，形成了教育产权的概念，它的经济属性不变。所以原来的一些教育主权的界定中，有的包含了产权概念，如外方控股权，以及营利、税收等问题都不属于主权问题，只是一国国内教育的一般权力。再次，从系统学来说，在国家主权的大系统中，教育主权属于国家主权的子系统，是其重要的组成部分。但它的地位与政治主权、领土主权和宪法主权等核心主权的绝对性相比，教育主权是国家最根本、核心主权的最高权力中滋生出来的一般权力，可称之为国家主权系统的外围主权，具有相对性和可操作性。但从教育主权这一相对独立的体系中，它同样只有绝对性和相对性两种属性，其绝对性表现在它的核心地位和永恒性上，而相对性则表现为外延性、非核心地位、可操作性和灵活性上。上述教育主权体系中的立法权、司法权、行政权、监督权、投资权、审批权以及产权中，有些是教育主权根本、核心的主权部分，有些则是相对灵活的外围主权部分。依据对国家主权、教育主权的概念分析，笔者认为，在一般的国家教育权中，立法权、司法权应属于核心教育主权，而其他则属于国家的教育权力。

3.对教育主权的几种不同观点

人们对国家主权的认识差别同样也反映在对教育主权的认识上。尤其是随着经济全球化步伐的加快以及我国入世，使人们对教育主权的认识产生了巨大的差异。概括为以下几点：

（1）国家主权是完整的整体，教育主权是国家主权的组成部分，神圣不可侵犯，不能分割，不能让渡。这是我们一贯的信念，也是一种纯朴的、凝聚国家意志的观点。

（2）主权理论必须随着历史的发展而发展。在经济全球化、国际关系日益密切的今天，共同利益与共同危害日益增加。国际上出现了越来越多的世界性或地区性组织，与教育有关的就有联合国教科文组织、世贸组织、欧盟、OECD、世界银行等等。这些非主权主体的组织却拥有超于主权主体的监控权、控制权。它们所拥有的权力使主权国家为了更大的利益、长远的利益而自愿将一部分主权让渡给这些高于国家的国际组织。因为，部分主权的让渡是国家自愿自主地经过协商谈判，本着互惠互利的原则互让的，从根本上说并不影响国家的主权独立与主权的尊严。

（3）与此有关的另一种理论，认为主权具有层次性。主权的本质和核心是国家对内的最高统治权和对外的独立权、自主权。这一层的主权是国家一切权力的本源。这种核心的主权权力是绝对的、抽象的、排他的，不可分割，不能放弃，不能让渡。而具体的主权权力，如教育主权、文化主权、经济主权是核心主权所授予的下属主权，是核心主权所派生的权力或核心主权在某一领域的具体表现。它是相对的、具体的、非排他的，可以自主限制、分割、自主让渡。因而，在核心主权平等的条件下，国家独立自主做出的教育主权部分让渡、限制并不影响核心主权的独立自主。^[6]

（4）与第三种观点类似，主张把传统教育主权解构成独享权与共享权。前者是不能让渡，自然由单个民族国家独享的主权；而后者是通过让渡，由有关国家共同分享的权力。^[7]

（5）复兴人民主权。复兴人民主权，就是改变过去政府完全垄断国家主权的做法，实行国家主权在政府和非政府主体之间的再分配，把部分国家主权由政府让渡给非政府主体。同时政府在行使国家主权时，要更多地考虑非政府主体的意志。^[8]这主要是针对国内权力而言。

（6）发达国家和发展中国家两种不同的教育主权观。在国家主权的几种不同认识中，我们已经分析了发达国家和发展中国家两种绝然不同的认识。同样在教育主权的认识上，也产生了根本的分歧。前者主张“主权让渡”、“主权弱化”、“主权模糊”，其教育主权的理论呈外延性扩大的倾向；而后者则强调传统教育主权的绝对性和不可让渡、不可分享性。但从讨论的深度和热情来看，对教育主权的讨论，发达国家远远不如对其他主权属性的热情高涨；而发展中国家则视其为重要的理论课题加以研究和争鸣。

4.教育主权的现代阐释

（1）坚持教育主权的发展观。

在从对国家主权的分析中，我们得知国家主权是一个历史概念。它不是人类历史上自国家产生后就产生的，而是从16世纪世俗国家反对罗马教皇统治斗争中产生出来的概念，后来逐步包含了政治、经济、文化等不同内涵和属性。全球化时代的国家主权已经改变了国家主权概念开创之时的许多特征和属性，其重点已从绝对性的一面转向相对性的一面。各民族国家对国家主权的理解，也都融入了新的内涵。我国的主权理念是指：每个国家在不破坏其他国家权利（rights）及国际法原则和规范的情况下有权（power）独立处理本国对内、对外事务的最高权力（power）。国家主权是国家区别于其他社会集团最重要的属性，相互尊重国家主权和主权平等是国际关系准则和国际法的基本原则之一。^[9]具体地讲是强调主权最重要的三个原则：主权的完整性、平等性和自主性。其完整性指的是国家的整体利益（含政治、经济、文化、教育等）；其平等性是指在平等协商、平等互利的基础上参与国际事务；其自主性是指自愿、自主决策本国事务的最高权能。这一概念同时还否定了西方国家关于主权的平等性是一种“假设”和“虚构”之说，从而避免从思想上和实践中走入“第三条道路”的模式之中。同理，教育主权从原则上必须坚持教育主权的发展观，即教育主权是一个发展的概念，它应该在坚持主权理论“完整、平等、自主”三原则的基础上，随着时代的发展而赋予新的历史内涵。每当本国教育涉及到与国外教育的交往活动时，维护本国教育主权的意识和自觉性就会凸现，尤其是针对广大的发展中国家来说，彻底摆脱帝国主义和殖民统治，维护民族独立的使命和责任感，始终是他们重要的历史使命之一。教育主权的发展观在经济全球化时代，特别是WTO被世人所接受以来，尤为重要。加入WTO，就意味着放弃传统意义上的绝对主权观，使主权的一部分领域融合到国际体系中。所以，教育主权的观念应随我国加入WTO而有所改变，教育主权观念的绝对不变已不符合实际。

（2）坚持教育主权的可分解性和层次性。

教育主权作为国家主权体系中的一部分，其本身也是一个相对独立的体系，拥有完整的框架和结构。教育主权的核心和实质部分属于国家主权系统等级结构的最高层，具有绝对性和排他性。其他不同层次的一般国家教育权力皆从属于教育主权。而教育的核心主权是指国家在教育事务中对内最高统治权和对外的独立权，包括教育立法权、司法权等。这些方面的规定国家具有绝对权威，不受外来势力的干涉。除了核心和实质部分外，还有外围和下属部分。而“外围主权”是由教育主权派生出来的，一般国家教育权力包括教育的产权、一般管辖权、运行权、投资权、信息共享权，亦即上文中论述的除了核心、根本之外的所有一般国家教育权力。这部分外围教育主权具有相对意义，可以有条件地转让这些权力，以建立国家之间相互合作的基础，达到各国家主权主体的“共同利益”。

这一学说是基于“二战”后大量政府间国际组织出现的事实，最终要求国家出让、分割和让渡国家主权的事实而得出的结论。而国家间的国际组织就是建立在主权国家让渡一定的国家权力，进而成为国际体系中的权力资源的一部分。这种让渡以主权的三大原则为其基本特征。首先，出让和让渡是实现国家整体利益的手段。其次，在平等互利的基础上让渡部分教育主权也是相互尊重各国教育主权的表现。最后，通过让渡部分主权换取整体利益是在自愿的基础上进行的。因此就不存在教育主权遭到侵害的事实。最重要的一点就是让渡与否、让渡的范围和规模等等，其决定权都掌握在国家手中。因此“弱化”、“否定”、“丧失”之类的说法反而是不合理的。我们应当明确维护教育主权和发展教育事业之间手段和目的的关系。坚持跨国高等教育主权中的实质和核心主权，出让或让渡属于一般国家教育权力范畴中的一般权力，目的是参与国际性的交往实践，实现对国家利益本位的更高层次的“回归”。我们必须明确目前的“出让部分教育市场”，只是为达到发展自我的更大目标。在壮大自我的同时，我们还要考虑如何分享国际教育市场的丰富资源，走出去，发挥我国的专业优势和特色，在国际教育市场上“输出”我们的产品。所以，僵化地坚持教育主权的绝对性和普适性是不现实的。由此可见，教育主权原有定性式分析理论已经被历史推向了功能式理论分析阶段。根据上述论述，国家出让的这部分权力，如果传统上属于主权范畴的话，那么在全球化的今天，这些权力已随着时代的发展而变成了一般性权力，而非“至高无上”的“最高权力”，所以，这些出让的权力逐步被排除在主权所讨论范畴之外。现实的问题，在将来就会变成“非问题”。这就是教育主权发展观和解构层次论所赋予我们的依据。