教育信息管理保障

教育信息管理保障

教育信息公开并不是一个完全独立的过程，它还需要做很多前期准备工作，如信息的搜集、整理与分析。而且，为了更有效地实现信息公开的目标，在公开信息的过程中也需要加强和改善其他的工作，如信息的沟通、信息的分析与解释、信息的预测与引导等。

信息搜集

信息搜集是教育管理机构最基本的信息管理工作，也是履行“信息公开”义务的基础。我国的教育管理机构，从教育部到省（自治区、直辖市）教育厅、再到地（市）教育局、再到县（区）教育局，每年都要对自己所管辖范围内的基本教育信息进行搜集与统计。搜集信息的目的主要是为了了解教育发展的基本情况，对教育系统的运行进行监控，并为教育行政部门的领导进行决策与规划提供信息基础。从教育信息公开的角度来看，教育管理机构在信息搜集方面还需要做以下改进。

1.信息的服务对象需要进一步拓宽

目前，教育行政部门搜集的信息，其主要服务对象是教育行政部门的各级领导，上级需要什么信息，就搜集什么信息，很少考虑其他用户的信息需求。搜集信息的主要目的也主要是为了教育决策、规划、管理与监控。教育信息并不仅仅是为领导者决策服务的，它同时还要为教育领域的其他人服务，包括教师、家长等。如学生家长，他们需要了解所在区县各所学校的办学情况，包括师资力量、办学条件、教育质量、专业与课程设置、招生计划、升学率、学校收费情况等，从而为孩子选择一所合适的学校。教师可能对教师职位空缺、教师的职称评定、教师的工资待遇、教师培训与进修，以及当前的教育改革热点等信息感兴趣，从而更好地规划自己的职业生涯和更好地完成教学任务。教育研究人员由于各自的研究重点与兴趣不同，他们所需要的教育信息涉及方方面面，比如流动人口子女教育问题、贫困地区的子女教育问题等。还有社会用人单位，他们也需要了解当前的毕业生情况，以便更好地制订自己的用人计划。这些信息很大一部分都需要由教育管理机构来提供。

2.教育信息指标体系需要进一步完善

教育管理机构在搜集信息时，是根据一定的指标体系来实施的。我国的教育指标体系分为国家级教育指标体系和地方教育指标体系。地方教育指标体系是在国家教育指标体系的基础上，根据地区教育管理的需要，适当增设了一些统计项目，但与国家教育指标体系基本上是一致的。国家级教育指标体系包括教育统计指标体系（ESI）和教育评价与监测指标体系（EEMI）。教育统计指标是年度统计指标，共7类90项，侧重于对教育现状的数量性描述，多为原生性和基础性的指标。而教育评价与监测指标共有4类77项，侧重于国民教育水平、结构及学校设施的评价和监控，多为再生性或结构比例性的指标。⁽⁴⁾

关于教育信息指标体系，许多国家都根据自己的需要制订了不同的指标体系。“六国教育研究项目”⁽⁵⁾中有一个子课题是教育评价与指标研究，由中国主持，美国和新加坡参与了这个课题。在新加坡，国家教育指标体系可以分为四大类，即入学情况、资源、教育成果和教育相关因素。在美国，联邦教育部每年出版教育指标方面的报告达200多份。这些报告覆盖面很广，如高等教育、中等教育、初等教育、学前教育、幼儿园以及职业教育。还有一些国际组织，如联合国教科文组织（UNESCO）和经济合作发展组织（OECD）也都制订了相应的指标体系。其中OECD指标评价模式简称CIPP模式，包括了教育的背景指标（Context）、投入指标（Input）、过程指标（Process）和结果指标（Product）四个部分。CIPP模式的主要特点是把背景、投入、过程和结果综合加以评判，突出了评价的“改进功能”；强调为决策过程提供全面的信息，为后来的形成性评价拉开序幕；拓宽了评价的时空，评价范围涵盖了活动的整个过程，涉及事前、事中、事后各个环节。CIPP模式除了控制作用之外，还必须为决策提供全方面的信息，达到改进决策的目的。

通过对这些教育指标体系的简单比较，我们可看出，我国的教育指标体系涉及的范围明显较窄。我国的教育指标体系主要涉及教育投入和教育结果两部分，而很少涉及教育背景与教育过程。如OECD的教育背景指标包括学龄儿童的父母的教育水平、贫困学龄儿童所占的比例、贫困少数民族学生所占比例、单亲家庭学龄儿童所占比例、处境危险（at risk）的学生所占比例、公众支持教育的相对水平、积极参与学校活动的父母百分比等。教育过程指标包括学校系统的组织结构、决策权的分配、学校风气、学校课程设置、教育领导的素质等。新加坡的教育指标也包括与教育有关的因素，例如社会和经济因素，包括学生的家庭语言、父母的受教育程度、毕业生的就业机会和起始工资；人口统计因素，包括在接受教育方面，性别和民族的差异以及计划生育状况。另外，还有公众舆论和期望。美国的教育指标体系还涉及学校的犯罪与安全数据。这些教育指标对于全面了解教育发展情况与存在的问题是非常有必要的。越是到基层教育行政部门，所涉及的教育指标就应该越详细，它们甚至对每个学生、每个教师、每所学校的情况都应该了如指掌。

信息沟通

教育管理机构不仅要向公众提供真实的信息，还应该保证信息的完整性和相关性。片面的信息会导致片面的理解，并最终误导人们的行为。这就需要整合各部门的信息。

1.教育部门的信息沟通

我国的教育行政组织，按其所拥有的权限和所管辖的范围，可分为国家教育部、省教委、市教委、县教委和乡镇教委五级。上下级教育行政组织之间的信息传播可分为两种。①信息向上传播。即自下而上的传播，是指信息在教育行政组织中由低级向高级的流动。它是上级领导和部门获得反馈信息、了解和掌握组织全面情况的重要途径；是组织成员向领导、下级向上级反映自己的要求、愿望、意见，提出批评、建议、问题的正常渠道。向上传播有助于提高组织的工作效率，组织的决策实际上要以向上传播的信息为依据。②信息向下传播。即自上而下的信息传播，是指信息在组织中由高层向低层的流动。它是教育行政组织中占主导地位的信息传播方式，是上级领导贯彻政策、发布指示的正常渠道。向下传播对于保持政府组织的整体性、实现政府组织的功能具有决定性的作用，通常以文件、指令、会议等形式传递。

各级教育行政组织按照职能划分成不同的部门，各自负责不同的事务。如教育部就划分了19个部门，还有其他直属机构，不同的部门有不同的职责。地方各级教育行政组织内部也设有相应的职能部门，如某县教育行政部门就设置了办公室、普教科、人事科、计财科、招生科、督导室、成教科、师训科、纪律监察委员会、教育工会、勤工俭学办公室、教研室、仪器电教站、书刊发行社。⁽⁶⁾从理论上讲，各部门应该是分工合作，信息也应该是互通和共享的。但实际上并非如此，各部门往往各自为政，缺乏宏观协调，使各部门之间的信息沟通很难展开。比如人事科只管教师方面的信息，招生科只管招生方面的事情，不同的信息由各个部门自行保存，没有专门的机构或人员对这些信息进行整合。而且在一个部门内部，不同的工作人员掌握的信息也是不同的，如有的管小学教师，有的管中学教师，相互之间的信息也是零散的、不系统的。

2.教育部门与其他部门的信息沟通

不仅教育管理机构之间及其内部需要进行横向沟通与纵向沟通，教育管理机构与其他政府部门的信息沟通也是非常重要的。如人口统计信息、经济发展状况、劳动力需求状况等与教育相关的信息，教育行政部门都需要了解。另一方面，教育行政部门也需要把教育领域的有关情况传达给其他政府部门，以得到他们的支持与资助。这里举一个例子，在某县的几个中小学周围，都出现了学生在上学与放学途中遭遇抢劫和勒索的事件。学生家长不断地把情况反映到学校，学校觉得事情严重，就把事情上报到县教育局。县教育局负责人要求各校做好各自学校周围的学生安全工作。但学校的人力毕竟有限，而且缺乏安全方面的专业训练，这使得学校周围的安全状况越来越差，学生的家长越来越担心。直到有一天，有个学生下晚自习回家时被绑架，才惊动了当地公安部门。公安部门立即着手整治，才使学校周围恢复了往日的安宁。从这件事可看出，如果教育行政部门与公安部门能够很好地进行信息沟通，学校周围的安全问题就能够得到更好的、更早的解决。

在信息沟通当中，不管是教育行政部门之间的信息沟通，还是教育行政部门与其他部门间的信息沟通，都存在各自为政，缺乏沟通意识的问题，但更重要的是在“权力部门化、部门利益化”，甚至“利益个人化”的情况下，造成了信息垄断与封锁。如湖南永顺县龙寨镇体育教师强奸9岁女生被判入狱后，不仅没有被开除公职，最荒唐的是继续领取每月500余元的“工资”。为什么当事人在被判刑入狱整整1年多，仍堂而皇之地领着工资？永顺县财政局工资结算中心向记者证实，他们是根据县教育局报上来的名单予以发放工资的。接到县教育局的开除公职决定后，财政局已停止了对彭××的工资发放。被判刑后，为什么迟迟没有开除其公职？教育局人事科一位工作人员在接受记者电话采访时称，“由于县人民法院未将对彭××的判决书抄送到彭××所在单位，造成学校和教育局对彭××情况不清，所以没开除。”另外他认为工资没有及时停发的责任应该由学校承担，因为“是学校造的工资表报上来的”。三任校长（从2002年1月1日至今，先后有3人在龙寨中心完小任校长）及相关工作人员由于不熟悉政策，彭××被捕后，在未公开宣判和未送达判决书的情况下，只对彭××停发福利，而未及时向上级主管部门汇报。县教育局因未接到学校书面汇报和县法院的判决书，一直未对彭××作出开除公职处理。永顺县纪委认为，造成这一现象出现的原因有二，一是部门之间配合不够紧密，县教育局没有积极主动到法院、公安、司法等部门询问有关问题，导致信息不畅；二是学校三任校长之间衔接不够，没有重视此事，前任未作移交，后任未作咨询，导致处理不及时。⁽⁷⁾

信息分析与解释

搜集信息的目的是为了利用信息，而有效利用信息就需对所获得的信息进行分析与综合，进行由此及彼、由表及里的过滤提炼，揭示信息的真实含义，把握信息的真正价值。对同一信息，不同的人会因其所站立场、角度不同，做出不同甚至截然相反的分析结果，根据这些分析作出的决策自然会大相径庭，所得效果当然也相距甚远。而信息分析得越准确，其实用性与可靠性就越强。教育行政部门作为权威机构，有义务为公众提供科学的、客观的和理性的分析，以引导人们进行正确选择，而且也有能力进行科学的分析。一方面，按照韦伯的组织设计，行政组织中的工作人员都应该是专业的技术人员，精通该岗位的各项事务。而且由于公职人员的非人格化因素，能够做到理性而客观的分析问题。另一方面，由于教育行政部门拥有一定的权力，掌握一定的资源，包括人力、物力和财力，还有“智囊团”。教育行政部门往往会和一些比较有权威的研究机构或研究人员进行合作，委托他们对各种事情进行调查研究，然后在此基础上，给公众一个科学的、理性的和客观的解释。如教育质量问题一直备受人们的关注。普通的公众，从国家公布的各种数据中可能了解到当前的教育质量是提高了还是降低了，但他们并不了解是什么导致了教育质量的提高或下降。这就需要政府给予分析与解释。如果教育信息被搜集上来后，不加以分析地呈现给公众，公众将无法理解这些原始数据到底意味着什么，他们无法确定学生的成绩是提高了还是下降了，更不明白是什么导致了学生成绩的提高或下降。如美国国家教育统计中心联合了若干所大学的研究机构，组成了强大的研究力量，构建了一个多侧面和多层次的信息分析框架，对TIMSS（第三次国际数学与科学教育研究报告，The Third International Mathematics and Science for the Evaluation of Educational Achievement）提供的信息进行了精细的分析。美国的研究人员通过三个侧面对此报告进行了梳理与分析:数据和文字资料分析，包括美国的学生在做什么，别国的学生在做什么，美国的老师怎么教，别国的教师怎么教等；录像资料分析，邀请课堂教学研究者、资深教师和校长对比观看美、德、日三国教师的课堂教学实录，从而鉴别出美国教师在课堂教学技术细节方面的缺陷，然后对这些缺陷加以归类，并进一步寻找背后的原因和改进策略；国际基准分析，在上面分析的基础上，提炼出中小学数学与科学教学的课程目标、内容及教学质量的国际基准，从而改变美国教育界以往热衷于自我纵向比较和小范围横向对照的旧习。美国研究人员还分别从课堂、学校、政府、社会四个层次，对美国中小学数学与科学教学及管理方面的缺陷作了鉴别与分析。

信息分析与解释还包括对虚假信息的鉴别与澄清。在信息社会中，各种信息充斥着整个社会，其中有很多信息是虚假信息。这些虚假信息有的是由于人们不明白真相而误传的，有的则是某些利益群体故意散播的，以达到某种不可告人的目的。在这种情况下，作为权威部门的教育行政部门就必须站出来，还公众以真相。如2004年8月，有媒体报道称“教育部取消部分成人高校招生资格”，并公布了被取消的成人高校名单。教育部了解此事后，专门召开记者招待会，教育部新闻发言人专门就此发表声明予以澄清:报道中所列出的学校并未被取消招生资格，该报道属失实新闻报道。教育部同时要求刊登过该报道的媒体尽快更正，消除影响。就该报道产生的来龙去脉，教育部新闻发言人作出了明确解释，“教育部7月22日在《中国教育报》上公布2004年具有高等学历教育招生资格的成人高校名单，并在按语中明确所公布学校是具有2004年成人高等学历教育招生资格、参加全国成人高校统一招生考试录取的成人高校。但该名单不包括经教育部批准专门开展现代远程教育试点的成人高校。部分媒体根据已公布的学校名单推断出‘中央广播电视大学等14所成人高校被教育部取消招生资格’与事实不符。”⁽⁸⁾

信息研究与开发

信息分析更多的是面对现在所存在的问题，而信息研究与开发则是在分析当前问题的基础上，提出面向未来的解决之道。如利用TIMSS信息来寻找问题和分析问题的成因，是其他TIMSS参与国也能够做到的，但对TIMSS信息进一步开发，并将其转换为改进现在缺陷的工具，则是美国对TIMSS信息处理的独到之处。例如，美国联邦教育部指令研究人员利用TIMSS信息开发的“工具包”（toolkit）就是一个典型的例子。该“工具包”由“指南”、“教育”、“成就”、“教学”和“课程”五个部分构成。其中，“指南”是有关“工具包”的内容和使用说明；“教育”部分旨在为读者提供TIMSS概览，包括TIMSS各主要报告的摘要、简介性的录像带、引导性的讨论题；“成就”部分主要是TIMSS的测试题和TIMSS各参与国学生的成就数据，以帮助相关人士了解差距；“教学”部分选摘了美国教师理事会和日本文部省所制定的教学标准、选辑了TIMSS的部分课堂实录并配以说明，以助反思；“课程”部分包含了一份比较美国的课程与别国课程的指导手册，意在帮助相关人士找到课程与教学改革的方向。此外，美国的研究人员还利用TIMSS课堂实录资料，开发了多种教师专业发展的方案。⁽⁹⁾

美国的经验告诉我们，教育行政部门不仅仅要履行“领导”职能，而且还应行使“服务”职能。在我国的教育改革中，基层学校的教育改革探索虽然是必要的，但基层学校的改革视域和研究能力都是十分有限的。更何况我国地域广大、学校众多，各地、各校之间的信息交流渠道并不十分畅通，很多研究常常因低层次的重复而浪费了有限的教育资源。由于教育行政部门，尤其是中央教育行政部门掌握着最丰富而全面的信息，也最具备调动各种研究力量和组织大型研究的能力，因此，教育行政部门完全可以在发挥“领导”作用的同时，通过行使其“服务”的职能，也即通过组织开发权威的改革工具，来更好地引领中小学的教育改革。⁽¹⁰⁾

信息预测与引导

信息的预测与引导可谓是政府部门所独有的，而且其在履行这项义务过程中也具有独特的优势。信息预测是指“对行政主体所应承担的对行政事态发展的方向作出预测、推论并提出有价值的社会发展格局判断的信息义务”。⁽¹¹⁾比如气象局每天发布气象预报，地震局发布的地震灾害预报等，都是各部门根据目前的状态和事情的发展趋势做出的预测与判断，这种预测和判断对于人们安排生产劳动和采取防范措施非常重要。教育行政部门作为教育领域的主管部门，也对本领域的事态发展格局负有信息预测义务。

教育行政部门之所以负有信息预测义务，是因为社会总是处在不断的发展变化之中，不确定因素越来越多，社会个体没有足够的能力去搜集充足的信息，也没有专业知识对搜集到的信息进行分析，因此总是处于一种不确定状态中。而教育行政部门作为社会的管理机构，拥有专业知识，对教育领域的事务具有宏观调控能力，了解整个教育运行的规律。站得高，才能看得远，只有从整体上把握了事务发展的概况，才能够做出科学的预测与判断。比如根据劳动力就业市场，对高校毕业生的就业状况进行分析与预测；根据世界教育改革的趋势，以及我国的具体情况，对我国未来教育改革与发展的方向作出预测；根据人口结构的变化，对学生入学的情况进行预测；根据学龄人口的变化，预测未来的教师需求状况，等等，都属于教育行政部门的信息预测义务。

“信息引导”作为政府的重要职能，是党的十四大报告明确提出的。该报告指出:在社会主义市场经济体制条件下，政府的职能主要是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。所谓信息引导，是指政府运用信息调节、控制国民经济与社会发展的管理手段和管理方式。即政府在实施经济和社会管理过程中，通过一定的方式和途径向社会发布信息，表明政府在一定时期、一定条件下对经济和社会发展的意图及主张，从而影响和引导人们的行为，实现国家经济和社会发展的战略目标。比如教育行政部门发布的招生政策、就业政策、教育改革政策等，都将对人们的未来行为起着引导作用。

“信息引导”的另一方面表现在对“负面信息”的正面引导。比如说学生中毒、校舍倒塌、校园暴力、教育乱收费、考试舞弊、挪用教育费、违规招生等负面事件。面对这类事件，教育行政部门应该在说明事实真相的基础上，更多地提供一些如何救治、如何预防、如何矫正的信息，从而引导人们以积极的心态来共同面对，进而使他们采取积极的行动来协助政府部门。如果政府信息引导不当，就可能会引起公众的恐慌和导致对政府的不信任，进而产生对抗的心理，甚至采取过激的行为。“信息引导”的突出作用表现在发布“预警信息”。所谓预警信息，从字面来理解，就是能够给人们起到警示作用的信息。这种信息具有紧迫性，及时发布能够避免社会遭受更大的人身和财产损失。比如，国家安全预警信息、天气预警信息、交通预警信息等。我国教育部发布的留学预警信息对于引导人们做出理性的留学选择能够起到很好的警示作用。

总之，教育信息公开是一项系统的工程，除了要从制度上、组织上、技术上和管理上提供各种保障措施外，还要转变思想观念，提供足够的经费，开展教育信息公开工作调研等。而且信息公开工作在我国刚刚全面展开，做好它还需要一个比较长期的、艰难的改革与完善过程。

【注释】

(1)陕西农民周正龙向陕西林业部门提供了两张华南虎的照片，陕西省林业厅在未对华南虎照片拍摄情况进行实地调查的情况下，于2007年10月12日召开新闻发布会，宣布“镇坪县发现野生华南虎”，并公布了周正龙拍摄的两张华南虎照片。此后，新闻发布会上公布的两张照片引起了公众的质疑，成为社会舆论的热门话题。后经专家鉴定，华南虎照片是周正龙伪造而成。2008年2月4日，陕西省林业厅就“草率发布发现华南虎的重大信息”发出《向社会公众的致歉信》。

(2)焦保文.政府CIO:战略管理与技术实施[M].北京:清华大学出版社，2004:4-5.

(3)王亦君.政府信息公开立法十年破冰:非典余波促立法加快[N].中国青年报，2007-04-25.

(4)张力.教育政策的信息基础——中国、新加坡、美国教育指标系统分析[M].北京:高等教育出版社，2004:43-44.

(5)“六国教育研究项目”（Six-Nation Education Research Project）始于1994年，由中国、美国、日本、德国、新加坡和瑞士六个国家的政府部门及教育科研机构参与，研究课题涉及教育评价与指标、高等教育、职业教育与培训、数学与科学教育、语言教育、教育与经济增长六个方面。

(6)张新平.教育行政组织的发展与创新[M].南京:南京师范大学出版社，2003:114-125.

(7)谭忠欣，向中华，孔黎明.教师强奸9岁女生入狱8年狱中照样领工资[N].东方新报，2004-07-04.

(8)张颖.教育部辟谣:14所成人高校未被取消招生资格[N].北京晨报，2004-08-13.

(9)冯大鸣.美、英、澳教育管理前沿图景[M].北京:教育科学出版社，2004:276-277.

(10)同上，280.

(11)关保英.论行政主体的信息义务[A]//杨解君.行政契约与政府信息公开[M].南京:东南大学出版社，2002:411.