中国大学力量结构的嬗变

1．1．2　中国大学力量结构的嬗变

中国近现代大学的产生有着独特的历史和时代背景：在实用主义思想指导下，为了解决人才及技术方面的不足，大学多是在政府主导下成立的，在后来的发展、演化过程中同样摆脱不了政府的影响。历史上我国大学内部行政力量与学术力量关系的状况，对目前我国大学内部行政力量与学术力量的关系有着相当程度的影响。

1．新中国成立前我国大学力量结构的嬗变

我们把新中国成立以前的大学分为三个时期。

第一个时期，1862年至1894年。甲午战争以前，中国近代高等教育处于酝酿时期。从19世纪60年代开始，出现了一批培养外语人才和军事技术人才的专门学校。它们不同于传统封建教育机构，不是培养作为各级封建官吏的“治才”，而是培养通晓各国语言和技术（特别是军事技术）的所谓“艺才”。最典型的代表即是1862年成立的京师同文馆和1867年创办的福建船政学堂。至1894年前后，我国共创办了30所左右此类学堂。这些学堂毫无例外地都是在外来因素诱发下创办的。所谓外来因素诱发，包含两层意思：第一层意思是，它们是清政府在外力胁迫下应急反应的产物，是为了培养应对西方殖民主义者侵略所急需的人才而开办的；第二层意思是，这些学堂都标榜以西方为榜样，然而，在具体的学习目标上，却并不明确，笼而统之地把西方称之为“泰西”。从时人留下的大量文献分析，所谓“泰西”，包括了英国、法国、德国、美国等。可见，在当时人们的心目中，“西方”是一种泛称，还没有具体而明确的模仿对象。这一时期的大学行政力量占据主导地位。

第二个时期，1895年至1911年。19世纪末20世纪初，是中国近代高等教育发展的重要时期。1895、1896、1897和1898年分别成立的天津北洋学堂、上海南洋公学、浙江求是书院和京师大学堂，一般被认为是中国近代大学的雏形。20世纪初，清政府颁布了第一部包括高等教育在内的具有近代意义的全国性学制——《癸卯学制》。直到辛亥革命前的10多年时间里，中国高等教育的发展，无论是理论层面、制度层面还是实践层面，都弥漫着一种浓厚的“以日为师”氛围。1898年创办的京师大学堂第一份章程就是由梁启超“略取日本学规，参以本国情形草定规则八十余条”⁽²⁾，即主要是参照日本东京大学的规程制定的。《癸卯学制》中有关高等教育的条文也几乎与日本学制中的相关规定一致。与前一个时期相比，学习的目标由泛化而集中，“泰西”一词被一个具体的国家——日本所取代，价值取向明确而单一。可以说，中国近代高等教育的起步时期，是以日本为模式的。这一时期的大学学术力量崭露头角。

第三个时期，1912年至1949年。辛亥革命推翻了清王朝，结束了两千多年的封建帝制，为中国近代高等教育的发展提供了一个相对宽松的环境。民国初年在蔡元培主持下所进行的教育改革形成的新学制《壬子癸丑学制》，对清末颁布的《癸卯学制》中有关高等教育的内容作了相应的改革。其间教育部还陆续公布了《大学令》、《大学规程》、《专门学校令》、《公立、私立专门学校规程》和《高等师范学校规程》等一系列有关高等教育的法规法令。民国时期是我国高等教育发展较为快速的时期，由于战争等因素，行政力量无暇顾及高校，因此这一时期，在很多高校，学术力量得到了较好的发展。

新中国成立前我国的高等教育深受西学东渐影响，主要学习日本、德国、英国、法国、美国的经验，在大学治理结构方面取得了一定的成绩，但并没有特别的东西继承下来。

2．新中国成立后我国大学力量结构的嬗变

1950年8月14日，新中国的教育部颁布了由政务院批准的《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》两个文件。文件明确提出了校长负责制，并对校长职责做出了规定：“（1）代表学校；（2）领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜；（3）领导全校（院）教师、学生、职员、工警的政治学习；（4）任免全校教师、职员、工警；（5）批准校（院）务委员会的决议。”《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》所确立的“校长负责制”受到当时苏联高等学校行政首长负责的“一长制”影响，赋予高校的行政负责人以很大的权力。在当时的政治环境下，这一点几乎是必然的。20世纪50年代初，在外交事务上，中国实行的是“一边倒”的政策；在国内各项政策上，则“以苏联为师”，全面借鉴苏联的经验。在高等教育方面，尽管也曾强调要结合实际，但事实上，无论从高等学校的宏观管理还是学校的专业设置、课程设置、教材，都直接受到苏联的巨大影响。在这种情况下，不可能不照搬苏联的经验。两部《规程》都没有专门文字涉及教师的权利，是与当时对知识分子的“团结、教育、改造”基本政策相一致的，而这项政策又是率先在教育界实行，并由此推向全国。可见，这一时期作为知识分子的教师在大学事务管理中不可能有什么权力。

之后，我国高校的行政权力在校长负责制、校务委员会负责制与党委领导之间又有多次调整。1956—1961年为党委领导下的校务委员会制，1962—1966年为党委领导下的以校长为首的校务委员会制，1971—1976年为党委一元化领导，1978—1985年为党委领导下的校长负责制。1978年教育部出台的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》提出，要在高等学校中取消校务委员会，并明确规定：“高等学校设立学术委员会。在校长或副校长领导和主持下，对学校教育事业发展规划、科学研究工作和研究生培养工作中的重大问题提出建议，审查、鉴定科学研究成果，评议研究生的毕业论文、毕业设计，参与提升教授、副教授工作的审议，主持校内学术讨论会，组织参加国内和国外学术交流活动等。”学术委员会的成立打破了教师群体在学术事务决策中的“真空”状态，在以后的10多年里，中国大学内部治理结构经历了反复的变化，但每一次变化，国家均没有对学术委员会的地位和职权有过表态。

1985年以来，大学内部力量结构发生了变化，学术权力为人们所重视，并得到发展。中共中央在1985年颁发的《关于教育体制改革的决定》中明确提出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”此外，还提出“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”。

经历了1989年学潮之后，强调党对学校的领导，部分试点高校的校长负责制全部停止，全国所有高校统一实行党委领导下的校长负责制。1998年8月29日，由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过、自1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》，第一次正式赋予中国大学实行党委领导下的校长负责制以法律效力，提出“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。同时明确：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”；“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。这是新中国成立以来第一次以教育法律的形式提出设立学术委员会，并明确其基本职责，不过学术委员会的基本职能只是作为一个咨询、审议性机构，而不是决策机构。

目前，我国全部公办大学和部分民办大学实行的都是党委领导下的校长负责制，党委是学校领导的政治核心，把握办学方向，掌管干部任免，负责党建和思想政治工作，党委在学校各个层次和各个部门都设立支委会。校长是大学的法人代表，是行政力量的最高象征。校长基本上是由上级政府任命，或者在学校内部通过一定范围的民主推荐或选举产生，但必须经过主管部门的认可和委任。校长下设若干副校长，与校长一起负责学校的教学、科研、行政、后勤等具体事务的决策，权力范围广。自1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布后，各个学校根据规定，逐步设立学术委员会，负责学科规划、学位评定、教学指导、队伍建设、成果评定等。与此同时，一些其他的委员会也相继成立，对大学内部的学术事务进行咨询和审议。由此在大学横向结构上形成了基于党的委员会的政治力量，基于校务委员会的行政力量和基于学术委员会的学术力量三元一体的分权组织结构形式。

随着政治和社会条件的变化，近20年来，特别是20世纪90年代中期以来，我们可以清晰地看到，学术权力经历了一个从完全真空到初露端倪的过程。别敦荣认为，“在中国近现代大学，教授的权力从来就没有达到过西方大学教授的水平，尤其是新中国建立以来，庞大的管理人员队伍（包括政工人员）在高等学校管理中一直占主导地位。”⁽³⁾根据权力主体分类，中国大学内部的权力构成主要包括教师权力、学生权力和行政人员权力。教师和学生在大学中的差异得到了广泛的认同和重视。根据权力作用对象或客体分类，有学术权力和行政权力的区分，一般把教师和学生所拥有的权力统称为学术权力。

中国大学行政力量包含着两个方面，即中国共产党高等学校基层党组织的政党力量和以校长为首的校、院、系行政力量。中国共产党是中国各项事业的领导核心，为了保证高等教育事业发展的正确方向，中国共产党在大学中成立专门的组织并逐步完善其机构和制度。目前已形成了中国共产党领导下的校长负责制这种大学内部领导体制。在大学内部，不仅有校长为首的行政管理系统，还存在着党委书记领导下的政党系统，他们有着相应的权力，一般统称为政党（政治）力量。这是中国大学管理中一个非常独特的现象，政党（政治）力量也是中国大学管理的一支现实力量。政党力量和校长为首的校、院、系行政力量之间有着诸多相似之处，所以，本书将两者统称为行政力量。

因此，从历史上看，新中国成立以来，中国大学的治理结构属于行政力量为主模式，在长期的计划经济体制下，大学完全依附于政府部门。由于政府的全面干预和控制，大学一直是作为国家行政机构的附属或下属部分而存在，大学内部组织结构实际上是政府主管部门组织结构的向下延伸。近20年来，中国大学内部治理结构发生了一些变化，主要是由行政一统的权力格局演变成了多种力量并存的状况，尤其是学术力量的地位和作用得到一定的强调和尊重。不过，行政力量在中国大学中处于强势地位的状况并没有实质变化。

随着市场经济的发展，官本位意识、权力意识原本应越来越淡，但现在却相反，中国大学权力系统中行政力量一直处于强势地位，而学术力量始终处于弱势地位。学校应该是学术性组织。但长期以来，在高度集权的计划经济体制下，学校成为一个行政组织，官本位思想、等级观念、长官意志根深蒂固，学校跟着政府走，跟着权力走。尤其是大学，长期处在政治化的大环境和行政化的小环境中，导致不同程度地缺乏学术批判精神，缺乏学术自由和民主，缺乏办学的独立性和自主性。把学术机构变成了等级制的行政机构，把学校、校长分成等级，强化了大学成为行政机构的依附性，大学必须附属和服从于政府。学校内部管理制度也是采取行政管理办法，大学校长、书记实际上是官员，并直接掌握各种大权，层层下拨经费。行政规律代替了学术规律，从校长到处长、科长，到院长、系主任，一级管一级，行政权力占主导地位，取代了学术权力⁽⁴⁾。