现行中国大学体制的流弊及其改革

二、现行中国大学体制的流弊及其改革

按照制度理论，任何一种组织制度都是组织自身逻辑与环境相互作用的产物，大学制度的发生与发展同样遵循这一基本规律。

1.中国近现代大学制度的历史沿革

(1)清末:形神分离阶段。^[4]清末洋务学堂的建立，标志着中国迈上了现代大学发展的历史进程。洋务学堂是随着洋务运动和新政改革而从西方移植的大学组织模式，由于当时的气候环境，新型学堂仍然遵循着“政教合一”、“学术官守”的传统教育方针及其管理体制，因而与西方大学相比，呈现形神分离的发展形态。

(2)辛亥革命至新中国成立前时期:形神兼进阶段。辛亥革命成功及五四新文化运动，既为中国的文化多元化和教育现代化创造了条件，也为中国大学从传统“婢女式”发展走向现代法人式自主发展开辟了道路。

随着五四前后一些欧美留学学子回归，一批既了解世界高等教育发展潮流与西方大学制度，又身体力行改革与建设现代大学的诸如蔡元培、蒋梦麟、梅贻琦和胡适等杰出教育家走上了历史舞台。作为中国高等教育的改革家与行动者，他们通过自己的努力抗争和奋斗，给中国大学注入了真正的现代精神，促成中国大学与世界先进大学相比而呈现形神兼备的发展阶段。

(3)新中国成立后至改革开放前:形神俱恙阶段。新中国成立初期，国家面临着内外政治、经济、军事等方面的严峻挑战，共和国不得不在包括教育在内的所有领域实行统一意志、统一行动、集中资源、推行政策的集权式管理体制。这种管理体制有一定的优越性，但不利于高等学校的个性化和特色化发展，并产生有严重障碍。

第一，根据管理原理，在环境复杂多变、或当有潜在力量威胁组织的存在时，或管理对象缺乏民主参与意识和能力时，采用集权式管理可降低决策成本和制度实施成本，提高管理效益。但物极必反，多年来的集权管制和强制同一，势必弱化个性和多元，僵化思想和惰化精神，这与文化生发和学术创新的逻辑有悖。

第二，随着对高等教育规律认识的不断深化，以及国家对人才和科技需求的不断升级，人们开始对高等教育管理体制及其现行大学制度开始进行深刻反思并尝试改革，因而有了新中国成立以来的四次院系调整和多种管理体制的轮番试行。

不过，高校体制改革始终在集权和还权两端摇摆不定，终究定格于具有综合两者色彩的现行制度——党委领导下的校长负责制。这一制度看似对两者取之长而去其短，但立足点仍然扎根于集权基础上的适度分权思想。

一方面，一统式的外部集权体制为大学提供着相应的文化与制度资源，规定着大学与政府的行政隶属关系;另一方面，外控型的“官本位”行权制度孵化出大学内部的“官本位”文化及强势行政权力体系和弱势的学术权力体系的体制格局。

上述两方面原因，造成一个形神俱恙的大学体制样态及其管理活动景观。

(4)改革开放后至今:形神重构阶段。改革开放30年，随着社会主义市场经济体制改革的成功，随着中外文化教育之间的相互交流、博弈和采借及其创建世界高水平大学战略决策的实施，人们逐步认识到高校体制改革之于实现上述战略目标的重要性，于是现代大学制度建设问题摆上了桌面。

作为社会智慧中心并肩负引领社会前进使命的机构，现代大学制度建设正是高校体制改革的关键切入点。

2.“前现代”层面的传统大学制度

之所以说我国现有大学的制度仍停留在“前现代”层面，是因为它具有两个本质性特点与特征:一是建立在领导圣明、政府万能的传统政治论认识基础上的、以外部完全“理性”和正确的观念假设，二是政出一统、利出一孔的集权性制度设置。

(1)政府为大学制度资源的唯一制定与供给者，并以行政指令化方式对大学实行高度集权和全面管制。

第一，我国大学长期以来实行的是一个内外“三权”不分的高度集权行政体制，即:外部举办权、管理权和监督权三权合一，政府作为众多类型社会组织的万能型“公共法人”，直接行权于大学事务，大学作为办学者则成为无责无权的“虚位”存在;内部决策权、行政权和学术权的职责不分，行政权力强制甚至替代学术权力。

第二，国家集办学权、所有权和经营权三者于一身，学校纳入政府隶属机构。

一方面，外控型的大学制度使大学成为政府和政治的附庸，其结果是:大学一切依政府意志行事，无需独立思考、思想，办政府、办政治、办社会，大学的现代性无法成长;大学难以按照自身的教育和学术逻辑发展，维持并运行于高消耗、低效能的制度架构中，千校一面、万人同模，没有特色和个性。

另一方面，以行政指令为运行逻辑的官本位制行政管理体制，造成高校行政与学术权利体系二分以行政权力体系主导的管理体制及其带来的管理集权化、机构衙门化和职员官僚化，以及由“三化”引生的机构臃肿(叠床架屋)、队伍冗员、行政权力僭越学术权力的必然现象。

已经有足够的数据表明，如今中国高校拥有全世界所有大学中规模最为庞大的管理机构及其员工队伍。^[5]

(2)以党代政的集权体制。这种体制造成一系列根本性和难以改变的行权格局。

第一，“党委领导下的校长负责制”，使党委和行政的职责难以明晰。一方面，党委书记和校长事实上处于一个二元并立的尴尬地位;另一方面，党政权限不清或以党代政，使得大学校长地位不清，职责不明，而且造成难以产生教育家或职业型校长的氛围和条件。

第二，党组织实际上是学校最高议事和决策的权力机构，并由此形成学校内部管理体制上的党政不分和以党代政现象，以及与此同时产生的以校长为行政中心的行政权本位操控学校一切事务的现象。党政权力超强，势必造成学校威权本位和官本位现象。

第三，集权式的行权方式使以书记、校长为首的行政权力系统拥有学校发展决定权、资源配置权和学校事务处置权。行政配置资源容易导致行政指令主导而非市场竞争主导下的资源配置现象。

(3)自上而下的委任制人事制度。中国高校至今实行的基本是自上而下的委任制人事制度，而干部委任制及其领导“空降”反过来进一步强化了高校的行政化和官本位化。

第一，自上而下的人事委任制，使得高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权集中在政府及其主管部门手中。

大学校长时下首先意味着是官员岗位，任命校长重点考虑的是人事安排而非办学理念与管理才能。由于学校领导已然属于高级干部，因此，他们与政府其他部门同等级别或者更高级别官员岗位的流动、升迁，基本遵循官本位制无缝衔接。上海交大高教所熊丙奇教授对11所“985高校”的现任领导任命前的职务调查表明，22名党政一把手中曾经在政府部门任职的有11人，占50%。

第二，行政权本位及其官本位形成一种文化意识和价值取向而蔓延于高校，造成一系列不正常现象。

其一，机构行政化及其管理者官本位化，使得学校之间、学校内部部门和职员之间竞相攀比行政级别，由此破坏了学本位的学校运行逻辑与规律，破坏了服务第一的管理宗旨及其行为价值取向。

其二，以行政权力为中心的资源配置和评价方式和“教而优则仕”与“学而优则仕”的用人机制，导引学者竞相进身入仕，对师资队伍建设和学术发展造成重大伤害。

其三，学校以出各级政府主政官员为最大荣光，一些学校领导者在任上只为实现自己的仕途发展而积极谋划，而非为教育理想和学校发展尽心尽力。

其四，机构衙门化及其管理者官僚化，以及兼职学者的身份异化和官僚意识增强，学术管理行政化。虽然学校也有“教授会”、“学术委员会”等“学术机构”，但其活动不过是学校政务活动的延续或贯彻行政指令。

其五，大学对教师实行的是刚性化“指标管理”，对学生实行的是强制性“家长式”管教模式，由此极大地伤害了教师与学生群体的情感和利益。

九三学社的一份调查表明，“用确定高校主要领导行政级别的方法来确定高校的地位”这一制度，有61.4%的人认为这极大地助长了高校内部的行政化和官本位，导致许多有发展前途的骨干教师分心于追求校内行政地位和权力，对师资队伍建设带来了巨大冲击，根本不利于高校的健康发展。有24.9%的人认为这一制度强化了行政权力，使教师在学校的主体地位进一步削弱，产生了不良导向。调查表明，绝大多数被调查者并不认可这一制度。^[6]

高校中管理岗位与行政职务挂钩，不仅与1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》目标相违背，也与2000年中组部和人事部提出的关于事业单位改革的精神相违。2000年中组部和人事部明确提出要逐步淡化、取消事业单位的行政级别，但高等学校至今并未发生根本性改变。

(4)法制滞后及其法制不完备的情况同时存在。

第一，条款规定不够严密。如“高等教育法”中:对教育行政部门和高校之间的责任与义务没有明确和详细的规定，缺乏约束力和可操作性;对学校学术权力的运行缺乏可操作性细则规定，使学校权力结构不明晰;“不得以营利为目的”的规定缺乏明确的文字说明，限制了大学的筹资渠道和发展空间;对高等学校党委书记与校长的“领导”与“负责”的说法具有事实矛盾性并缺乏可操作性;对大学生的教育权益和学校学习生活没有作出相应规定。

第二，条文用语不规范，造成可随意性解法、用法以至于法律规定的不稳定性。

第三，配套性法律滞后。“高等教育法”里不少条款中写有授权性的文字，如:“按照国家有关规定”、“依法”等，但这些所谓的“有关规定”和“依法”至今未见出台。

第四，缺乏学校权利保障机制。“高等教育法”虽然赋予了高等学校众多权利，但没有规定保障这些权利最终实现的法律救济途径，一旦被侵权，大学没有有效的途径来维护自己的权益。

总之，由于大学与社会或市场的交易行为基本通过政府进行，因而钝化了大学对社会需求反应的灵敏性，出现所谓大学自主制度创新的“时滞现象”。

3.高等学校管理体制改革现状

当前，国家已经认识并提出建设现代大学制度的目标。相对于过去强调大学发展的资金、人员、设备等要素改善而言，改变传统制度低效率运作对大学发展的“制动”状况，无疑是促进大学发展的关键点。

(1)国家开始重视高等教育体制改革及现代大学制度建设，一系列重大举措的实施带来了高校制度建设的一些新气象。

第一，建立与完善法制体系。近年来，国家先后颁布了“教育法”、“教师法”、“高等教育法”、“社会力量办学条例”等法律法规。

第二，持续改革高校内部管理体制和运行机制，在内设机构和劳动人事分配制度等方面取得明显进步，在优秀人才引进和待遇等方面有所突破。

第三，以法律制度方式促进高等教育办学主体向多元化发展，社会力量办学出现了良好发展势头，为高等教育大众化做出重大贡献。

第四，政府职能有所转变，在招生、培养模式、教学计划、毕业生就业等方面给予大学一定自主权，鼓励大学依法自主办学。

(2)高等教育体制改革总体上仍在边缘转悠。当前体制改革与制度建设之所以特别困难，就在于现行制度的既得利益者既拘囿于惯性思维路径也徘徊于利益得失。政治学家Machiavelli五百多年前就指出，没有什么比引入新秩序更困难，更难以实现，更难以预测其成功与否，因为所有旧秩序的受益者都将与你为敌。

第一，1985年和1992年《纲要》先后提出高校体制改革的基本目标，大学要成为面向社会自主办学的法人实体，恢复大学的自主性、学术性，建立学本位的管理体制(建立现代大学制度)，但上述目标都未真正实现。

多年来的体制改革虽然成绩可嘉，但涉及的多是一些外围性问题，比如:一是围绕以减轻政府投资压力的经济创收机制，像大学生收费、后勤社会化、大学城建设之类;二是面向普通教职人员的人事制度改革，像教师聘任制度、工资分配制度等。

第二，20世纪90年代以来，中国大学提出了建设现代大学制度的宏伟命题，但进展不大。在教育管理体制的边缘性改革过程中，在“形式”上实行了不少的所谓“现代制度”，但都不过是漂浮在既往传统制度之上的点滴浮油而已，或者是把一些新的“制度”“形式化”地栽到自己的土地上，而并没有涵化于生活本身，这使制度价值及其效力大打折扣。