上海基础教育改革发展战略研究

上海基础教育改革发展战略研究

课题组

一、学前教育：为所有学前儿童健康成长实施快乐的启蒙教育

学前教育是出生至入学前儿童的基础教育，是为促进学前儿童健康成长而实施的快乐的素质启蒙教育。学前教育必须尊重学前儿童身心发展规律，尊重学前教育与城市发展密切相连的规律，坚持学前教育的科学性和公益性。

（一）面临的问题

1.上海基础教育学龄人口的反弹，将成为未来十年改革与发展的重大问题，学前教育首当其冲。随着入园高峰来临，教育资源严重紧缺，而公建配套的教育用地越来越少，入园需求矛盾和办园土地资源矛盾越来越大。

2.学前教育专业教师队伍和保教人员紧缺。目前师范大学培养学前教育师资滞后。其他专业高校毕业生又难以胜任幼儿园教职。托幼园所中保健教师、保育员、营养员没有正规培养渠道和来源，严重紧缺。

3.社会竞争压力下移，学前教育同样受到应试教育的影响。幼儿园和家长提早进行小学知识教育，社会举办各种文化兴趣班，共同助长了应试倾向。

4.随着高危新生儿抢救成功率的提高以及婚前体检措施不力等新变化的出现，学障儿童呈上升趋势，同时亚健康孩子（肥胖儿、近视、龋齿等）增多，迫切需要医学介入以及医学与教育的联合统筹机制。

5.科学的家庭养育知识和方法尚未得到普及，家长对如何科学育儿比较盲从。

（二）发展目标

为本市0—6岁所有儿童“提供有序、有益、有效的综合性服务，为儿童未来幸福和发展实施快乐的启蒙教育”，使儿童身心得到健康发展，兴趣得到广泛拓展，习惯得到良好培养。

满足0—6岁幼儿家长有效教育的需求，保证外来流动人口3—6岁儿童的学前教育。

（三）思路和措施

1﹒思路

扩大学前教育资源，提高幼小资源衔接的功能；以托幼一体化为基础，以“医教结合”为突破口；重点解决外来农民工子女接受学前教育及学前教育“小学化”倾向两大难题。

2﹒措施

（1）多途径实施园舍建设，积极应对入园高峰。

——保护存量，开发增量。区县应统筹和盘活区域内的教育资源，学前教育资源不得挪作他用。继续落实公建配套园所的建设，做到同步设计、同步建造、同步交付使用。公建配套园所必须满足当前学前教育功能需求，同时增强与小学教育资源功能的衔接准备。

——各区县与乡镇政府充分预测区域内人口出生和流动的变化趋势，基本满足外来子女的入园需求，办好民办三级幼儿园。

——各级政府逐步提高托幼园所生均公用经费标准，确保学前教育经费逐年增长。

（2）加强教师队伍建设。按照规定配置保健教师、保育员和营养员，保教人员持证上岗。建立开放、灵活、多样的师资培训机制，构建职前和职后教育相衔接的保教人员教育体系。

（3）完善学前教育新课程，积极推进新课程的贯彻与实施。

（4）构建区域内妇保科、产科、新生儿科、儿保科、康复科、学前教育、儿童心理等专业人员共同参与的早期发现、早期诊断、早期干预的体系。探索儿保医生驻园制，与保健教师共同进行疾病预防与治疗。

（5）建立地区保健与早教管理一卡通，建卡率达100%。加强对高危新生儿家庭跟踪，为家长提供科学家庭育儿、早期发现方法、康复训练等方面的指导。

（6）整合各方资源，利用早教中心、托幼园所等场地，推进0—3岁婴幼儿早教指导工作。

（7）充分发挥各种媒体的作用，积极向家庭、社会宣传和辐射学前教育改革的理念和成果，树立先进的典型，引导社会、家长关注教育规律，尊重婴幼儿的发展特点。

（四）具体项目

1.实施学前教育建设工程，突破学前教育资源不足的瓶颈。

2.开展《上海市学前教育条例》立法研究和文本起草工作。

3.规范区县早教指导服务机构的建设，实施标准化管理，配备专职人员。

4.继续实施非学前教育专业毕业生入职培训，创新保健教师、保育员、营养员的培养与培训。开设学前教育师范专科生对接升入学前教育师范本科培养项目，师范教育中学前教育课程增加0—6岁儿童保健的知识与技能。

5.加强学前教育课程教材管理，完善学前教育专项督导制度，改革学前教育方式，进行幼小衔接的联动机制研究。

6.进行医学视野下学前教育设施配置与资源中心建设研究，构建“医教结合”复合型人才培养模式，探索实施儿保医生驻园工作模式。

二、义务教育：让每一个孩子获得公平而均等的教育

义务教育属于最基本的公共服务，是为适龄儿童提供未来生存和发展所需要的基本知识和技能，让所有孩子获得公平而充分的教育。义务教育必须关注每一个学生的成长，关注每一所学校的发展。

（一）面临的问题

1.义务教育均衡发展存在三大差异

（1）城乡差异问题。呈现出多种表现：一是中心城区与郊区承担义务教育学龄人口负担的差异。在人口向郊区导入、现行教育财政体制不变、区县教育财力不同的情况下，郊区义务教育负担比较重。二是远郊各区县之间教育发展水平也出现比较大的差异。

（2）区域差异问题。目前上海义务教育更大的差异在于区域差异。上海的闸北、杨浦、虹口等地区义务教育投入都处于相对低位水平，不仅低于一些人口急剧下降而经济增速快的特定中心城区，而且低于全市市区平均水平，甚至低于全市平均水平。

（3）学校差异问题。一是办学条件的差异，二是名校品牌差异，三是教师队伍水平和生源的差异。

分析义务教育上述三大差异时必须注意：应该区分客观与主观原因形成的差异，区分合理与非合理的差异，区分允许存在和不允许存在的差异；在解决差异问题的过程中也必须注意：解决的主体是谁，解决的方式是什么，解决到什么程度。

2﹒农民工子女入学问题

（1）公共教育服务制度的准入。目前由于教育对象的甄别主要以户籍制度为基础，而不按照学生的实际居住地和居住时间长短来区分，也不按照学生父母的实际纳税所在及贡献程度进行划定。因此在制定农民工子女入学政策中，政府的责任不够清晰，由此公共教育服务的落实难以完全实现。

（2）人口流动与集聚所造成的局部教育资源紧缺矛盾。

3﹒学生课业负担过重问题

根据上海市教育信息调查队的多次调研结果发现：学生的课业负担的时间总量（包括学校学习时间和家庭学习时间两个部分）基本上达到一个常量。即学校学习时间增加，家庭学习时间减少；反之学校学习时间减少则家庭学习时间增加。

造成学生课业负担过重的原因非常多，大致有三类：一是现行的高考选拔制度深层次地反映出社会严峻的就业制度以及差距日益扩大的社会利益分配制度，这样的制度安排决定了学生激烈的竞争将在很长的时间内一直存在。二是来自政府层层传递的升学率压力，区县政府由于急功近利的政绩观而下达升学率指标已经成为比较普遍的现象。三是教育内部存在教育有效性不高，不遵循科学规律的现象。

（二）发展目标

按照教育公平和教育公共服务理念，以“所有适龄学生享有公平的教育机会、得到公平的教育过程、保证公平的教育质量”为核心目标，实现义务教育“让每一个孩子获得公平而均等的良好教育”。

遵循教育科学规律和学生身心发展特点，“激发每一个孩子的广泛兴趣，形成每一个孩子良好的品行，为每一个孩子奠定终身健康、终身学习的基础”。

（三）思路和措施

1﹒思路

在政策设计中，要从以往重视教育入学机会公平转向教育过程、教育质量的公平；从关注教育资源配置均衡转向资源服务全体学生素质提高；从增加教育投入和政策引导转向提升学校内涵改革与发展的主动性与能力。

2﹒措施与项目

（1）加快教育资源的建设与统筹。

①制定与配置新的义务教育学校设施设备标准。基于教育现代化标准，基于素质教育要求和课程改革需要。

②实施义务教育跨区县项目援助。在市区两级公共财政体制不变的背景下，在中心城区与郊区之间开展跨行政区县的项目援助。

（2）进行制度创新。

①探索新的学生入学准入门槛。率先探索以居民实际居住地和纳税为基础的公共教育服务设定准入门槛。

②以“委托管理”为突破的扩大基础教育的基本公共服务。

③建设新模式的民办学校。对于纳入民办学校管理范围的义务教育阶段农民工子女学校，建立新的管理、督察、资助补贴制度。

④建立“学校进步”奖励制度。根据义务教育阶段学校进步程度，设立新一轮的“素质教育实验校”项目。

⑤建立家长参与学校民主管理的机制。建立区域一级的家长委员会。完善学校家长委员会制度，参与学校教育改革的咨询与决策，拥有表决权和对校长的考核权。

（3）以完善义务教育课程为突破，深化上海课程教学改革。

①对二期课改中的义务教育课程目标、方案做新的调整。在课程内容上增加学生阅读、数学和科学素养的培养。阅读中更加关注学生的阅读量、阅读策略以及生活阅读；数学和科学素养更加关注学生掌握数学和科学的核心概念与数学、科学知识在生活中的运用。

②实行全市系列的“阳光教育计划”。除“阳光体育计划”之外，同时设计“阳光阅读计划”、“阳光科普计划”、“阳光劳动计划”、“阳光艺术计划”、“阳光志愿者计划”等。

③运用新的技术手段发展学生能力。通过发展学生健康上网，使其掌握必要的信息资源开发和利用方法，真正地学会学习。开发网络教育功能，将科普、艺术、劳动技术、应对危机等内容编制成网络游戏，开拓学生的视野，发展学生的能力。

三、高中阶段教育：为学生的成人、成才、成功提供知识和创新准备

高中教育是义务教育和高等教育的重要衔接，是人生社会化进程中的关键时期。高中教育必须以素质教育为发展指向，围绕学生综合素质提高，充分发掘每个学生的主体意识和独特价值，发扬兴趣、发展能力和最大潜能，为学生成人、成才和成功提供足够的知识和创新准备。

（一）面临的问题

1.两大制度弊端

（1）普职分离的制度弊端。

资源建设相互不通融，导致普通高中与职业高中的重复建设和利用效益不高；课程教材互相剥离，既使普通高中丧失大量的与生活实际相结合的教学内容，又使职业高中缺乏文化教育的底蕴；生源进行淘汰选拔，加剧了高考升学压力的同时，更不利于社会急需的技能人才培养；师资队伍的分离同样造成教师人才资源的浪费。

（2）文理分科的制度弊端。

由于高考实行文理分科，致使普通高中从高二开始就进行文理分班教学，大量的学生终身发展所必需的文理兼容的核心知识（因为大学是专业化的教育，许多基础的知识不再教授）、概念以及能力得不到有效教育，其造成的严重后果无论对社会还是个人都无法弥补。

2﹒教育效益低下

高中阶段教育是基础教育阶段所有学段中效益最低下的学段，原因在于三年的学习时间被人为地压缩为两年甚至更少的时间。一些生源比较差的学校在高二下学期就开始分班，这种情况不但违背了课程计划规定，造成教育效益低下的局面，更为严重的是扼杀了学生的创新精神与实践能力。

3﹒人才培养模式中存在的问题

（1）高中阶段学生创新能力的缺失。

根据上海市对学生创新能力的调研报告：33.7%的小学生、29.8%的初中生、23.3%的高中生自己认为具备初步创造力，其中高一年级仅为20.4%，明显低于其他年级。这个结果呈现出年级越高而创造能力越低的趋势。

在学生的创造能力各项指标中也发现，“设计”的能力明显低于“模仿”能力；OECD组织的PISA项目试测结果也显示，我国15岁学生的阅读能力中运用学习策略偏低，学业成就取得所付出的时间代价太大。

（2）“资优教育”与“大众教育”的碰撞。

从教育发展中可以看到，“资优教育”一般产生在两个时期，当教育尚未普及时，会积聚有限的教育资源进行拔尖学生培养，如当年我国设立重点中学制度；而当教育进入全面普及时，同样也会关注部分拔尖学生的教育，如美国的“天才教育计划”和俄罗斯、韩国等国家所设计的相关政策。

目前，上海普通高中存在“资优教育”的扭曲和泛化，不尊重学生个体差异、特点以及教育规律，冲击了面向全体学生的“大众教育”的实施。同时，上海也缺少真正的、科学的培养拔尖学生的“资优教育”，不利于今后国家发展急需的领军人才成长，也不利于建设人力资源强国的发展目标。

4﹒学校的发展问题

（1）中间层次学校和一般学校缺乏政策引导。

以往的教育政策倾斜于两端，政策设计中缺乏对“中间”层次学校的支持力度。长期教育政策导向的空白，致使部分原来的区重点普通高中下滑很快，一般普通高中也因为没有上升空间而发展停滞不前。

（2）“实验性、示范性”高中没有进退机制。

上海采用规划引导“实验性、示范性”高中建设，曾经起到过非常好的效果，一些学校理清了办学思路，逐步形成了自己的办学风格和改革突破口。

但十多年过去了，这一规划引导政策的边际效应开始递减，尤其是当初没有设定进退机制，这些学校进入惯性轨道后，发展的后劲明显不足。

（二）发展目标

以“积聚一切可以运用的教育资源，增强学校发展的能力；提供一切适合学生需要的教育，为学生的成人、成才、成功做好知识和创新准备”为核心目标，实现普通高中教育对所有适龄青少年的全覆盖，深化课程教学改革，改变传统教育模式，发展特色和创新学校。

（三）思路、措施和项目

1﹒思路

“为学生的成人、成才、成功提供知识和创新准备”，改革需要从“四个率先”中切入：

——率先破除普通高中与职业高中办学分离的制度壁垒。

——率先改革高考文理分科的人才培养模式弊端。

——率先探索拔尖学生的培养新模式。

——率先扩大基础教育的对外开放与合作。

2﹒措施与项目

（1）建立普通教育与职业教育互相沟通与发展的新渠道。普通高中的拓展型课程和研究型课程中大量引进职业技术教育的内容与师资，充分利用职业教育开放的实训基地，发展高中学生的劳动技术能力、职业技术能力和创新能力，同时弥补普通高中拓展型课程和研究型课程的资源不足、各校重复建设、效益不高、学生兴趣不大的缺陷。

（2）改革文理分科的制度弊端。

①改革高考制度。在高中普遍推行“学生水平评价”的基础上，统一高考科目，在政策上引导学生不偏科。

②取消普通高中的文理分科。

（3）重视对学生创新能力的培养。

①全面提升学生的“阅读、数学、科学”核心素养。

——高中学生规定阅读篇目，增加生活阅读内容。

——有条件的学校开设第二外语，并且进入高考范围，形成上海基础教育外语的多语种系列。

——加强学生数学应用能力，可建立数学应用能力的等级考试。

——加快提高学生全面的科学素养，从科学知识普及、科学方法掌握、科学历史与发展动态的变化、科学运用于生产技术领域等环节中切入，培养学生解决科学问题的能力。

——科学素养培养需要与技术教育相结合，充分提高学生的设计能力、改进能力和加工能力。

②关注艺术教育对培养创新学生的作用。

（4）探索符合科学规律的资优教育。

①整合资源。整合现有高中的学科优势和各区县青少年活动中心、少科站等资源优势，举办“上海市青少年科学院”，联合培养资优学生。

②探索联合培养机制。部分高中学生从高二起由高中与大学进行联合培养，签订大学认可的高中生修习的学分协议，动员更多的大学参与资优学生的合作培养；同时也积极鼓励各科学院所、科研团队参与合作培养。

（5）创设更多的特色学校。

①建立特色学校的准入基本标准。

②发展更多的“创造学校”、“科技学校”和“艺术学校”。

③形成学校的学科优势。加强学校教研组建设，每所学校都有相对强势的学科团队和梯队。发挥网络教研的作用，使各校强势学科放大和互补。

（6）加强与提高郊区学校教育水平。

①发挥地区特点的教育优势。郊区学校在发挥就近制造业基地和农村资源对教育影响的基础上，先行开展普职结合以及技术教育的探索，形成上海高中教育改革的新典型。

②提升郊区学校培养创新学生的能力。

（7）动员全社会力量共同关心高中阶段教育的改革与发展。

①建立学校与社会联盟机制，营造有利于创造力发展的文化和社会环境。鼓励学校聘请校外人士参与学校的教育活动；积极鼓励各类社会机构举办的各种有利于学生多元发展的教育活动；充分发挥各类研究机构的作用，加强对学生创造力成长规律的研究，开发培养创新人才所需要的各类资源。

②形成学校＋“校外”的创新学生培养格局。

——校外科技、艺术等创新教育活动不设置门槛，不能因为青少年家庭经济状况的差别而把一些学生拒之门外。

——发挥校外创新教育更直接地传递现代科学进步与技术创新成果以及与社会生活紧密相关的优势，调动学生学创新、爱创新的积极性，并从中发现未来能够有所成就的创新人才苗子。

四、特殊教育：让教育更富于理解、尊重和关爱

特殊教育是以智障、听障、视障、脑瘫、自闭症等残障儿童和青少年的现实生活为基础，给予充分的理解、尊重、关爱的教育。特殊教育必须满足残障儿童和青少年多样化的教育需求，让他们感受幸福、发展潜能、融入社会，同时也为社会创造幸福。

（一）面临的问题

1.特殊教育支持保障体系尚不健全，适合特殊教育事业发展的政策和运作机制不够完善。

2.尚未建立起贯穿残疾儿童发现、诊断、评估、转介、安置、服务的网络。

3.特殊教育学生覆盖面不足，0—3岁特殊儿童早期发现、早期干预、早期教育与康复的干预体系尚未完善。特殊学生的职业教育和高等教育有待加强。

4.教学和医学手段缺乏有效整合，康复课程有待于进一步开发。

5.特教师资结构单一，特教学校缺乏有效开展康复训练的专业师资，普通学校缺乏实施随班就读工作的特教师资。

6.特殊教育科学有效的评价体系尚未建立，教育评价缺乏针对性和系统性。

（二）发展目标

按照全纳教育理念，以“医教结合、按需施教、开发潜能、人人有所发展”为核心目标，实现特殊教育从0岁到职业教育、高等教育的全覆盖和教育与就业的对接。

（三）思路和措施

1﹒思路

特殊教育要体现“四优”要求，即：“优先关心特殊儿童，优先配置特殊教育资源，优先创设特殊教育改革与发展的良好环境，优先保证特殊学生的学习与就业需要”。

2﹒措施

（1）建立0岁开始的特殊儿童早期发现、早期干预、早期教育与康复体系，大力提高特殊儿童的康复率。

（2）重视发展特殊职业教育，为特殊学生的就业创造条件；同时扩大特殊学生高等教育的规模和专业门类，拓展残疾人高等教育渠道，满足特殊学生接受高等教育的需求。

（3）完善“随班就读”制度，提升“随班就读”质量。注重潜能开发，实施个别化教育，使随班就读学生得到充分发展。

（4）优化各类特殊教育办学条件。重点是扩大康复设备的数量，提升康复设备的功能，使之充分满足特殊教育学校实施教育与康复的需要。

（5）积极探索、推进“医教结合”的特殊教育模式。根据在特殊学校和普通学校内就读特殊学生的不同特点，制定“医教结合”理念的具体实施途径和方法，建设相应的“医教结合”特殊课程体系。

（6）加强特殊教育质量的评价、考核、督导体系，加强特殊教育实施的科学性、针对性和有效性。

（7）提高特教教师专业化水平，在全市形成一支专家型的特教骨干教师队伍。同时加大专业康复训练人才的培养力度，并理顺各类学校专业康复技师的岗位、编制、待遇以及职称评定等问题。

（8）加强教育与卫生、民政、人事、财政、残联的联系，共同研究和协调解决特殊教育工作中的重大问题，形成全社会支持特殊教育的合力。

（四）具体项目

1﹒建立有效的特殊教育管理和支持网络

（1）建立上海市、区县两级特殊教育联席会议制度，定期研究与协调特殊教育工作中的重大问题。

（2）成立上海市特殊教育专家委员会。由市教育行政部门牵头，聘请本市著名的儿童医学、康复、心理、特殊教育专家，对本市特殊教育的重大决策。特殊教育与康复工作进行咨询和指导。

（3）成立残疾儿童入学鉴定委员会，对残疾儿童的发展状况进行评估，提出安置与个别化教育建议。

2﹒实现0岁到职业教育、高等教育的特殊教育全覆盖

（1）进行新一轮义务教育阶段特教学校改造工程，满足“医教结合”及高质量的特殊教育发展需求。

（2）积极发展学前特殊教育。

（3）充实发展特殊职业教育。为九年义务教育后的残疾学生提供职业技术教育和培训，创造就业条件。

（4）拓展残疾人接受高等教育的渠道，扩大教育专业门类，探索相适宜的支持保障系统。

3﹒教师专业化队伍建设

（1）探索特教教师双学历职前培训机制。加大特殊教育教师持双证上岗制度推进力度。开展在职教师与新教师特教岗位证书培训与考核工作。

（2）开展特殊教育学校教师实施新课程与康复技能的经常性培训，开展随班就读和巡回指导教师培训，提高特殊教育教师必需的专业技能。加强特殊教育骨干教师的国际交流与合作，引进国外特殊教育先进方法，组织骨干教师出国培训，成为学科带头人。

（3）研制特殊教育教师编制标准，使之符合“医教结合”工作需求，以及保证巡回指导教师和随班就读教师的编制。

4﹒提升随班就读的实效

（1）重视随班就读教育资源配置，配备随班就读学生必需的设施设备。

（2）加强随班就读教育教学研究，对其安置方式、教学目标、课程设置、教育内容、教学方法、评估内容和方法进行整体设计，落实个别化教学方案。切实落实随班就读学生康复时间。

5﹒构建“医教结合”的特殊教育服务体系

（1）建立残疾儿童筛查——检测——建档——转介——安置——综合干预网络化的运行机制。

（2）建立“医教结合”的信息平台。包括残疾儿童筛选、首诊报告等，建立残疾儿童资料库，实现信息资源共享。

（3）开发“医教结合”的课程。针对不同残疾类型学生，开发相关的康复课程指南，编制相关的教师指导用书。

（4）探索驻校顾问医生制度等多种“医教结合”模式。在师范生教育中融合相关的课程设置和职后培训。

6﹒加强康复中心建设

（1）合理进行全市康复中心的设点布局和网络设置，完善康复中心所需设备、配套教材等建设，形成保证医生、语言治疗师、作业治疗师、物理治疗师、特教教师、志愿者各类人员的队伍搭配结构。

（2）提升康复中心使用率，扩大受益面。

课题承担单位：上海市教育科学研究院

负责人：傅禄健