共享优质教育资源的积极探索

第三节　共享优质教育资源的积极探索

把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利。

推进义务教育均衡发展。均衡发展是义务教育的战略性任务。建立健全义务教育均衡发展保障机制。推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县（区）域内教师、校长交流制度。

更新人才培养观念。深化教育体制改革，关键是更新教育观念，核心是改革人才培养体制，目的是提高人才培养水平。树立全面发展观念，努力造就德智体美全面发展的高素质人才。

——《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》

大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。

——《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》

教育寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，直接关系群众切身利益。对个人来讲，它关系每一个人的发展，在很大程度上影响人的一生；对整个社会来讲，直接影响社会公平正义，影响社会和谐稳定。正因为如此，教育公平问题才受到群众广泛关注。到底是哪些因素影响了教育公平呢？

一是经济社会发展不平衡。由于自然条件、历史基础和具体政策等多种原因，我国城乡、区域发展差距大。而发展教育特别是基础教育的责任主要在地方，地方的教育水平直接受当地经济社会发展水平的制约，区域和城乡之间发展的差距必然带来教育发展的差距。2008年上海市初中生均预算内教育事业费为15473.62元，而贵州省仅为2310.83元，相差近6倍。可以说，教育不公平问题很大程度上是经济社会发展不平衡在教育领域的直接反映。

二是教育投入不足。“穷国办大教育”是我国教育事业发展的真实写照。虽然各级政府对教育的投入不断增加，但国家财政性教育经费占国内生产总值的比例一直较低，2008年只达到3.48%，不仅低于大多数发达国家，而且低于部分发展中国家，与我国教育发展的需求还存在很大差距。教育投入的不足，严重制约着教育条件的改善，教育资源特别是优质教育资源的扩展。

三是资源配置不合理。我国20世纪50年代开始实行重点学校制度。在教育投入总量小、教育资源短缺的情况下，集中财力、物力办好一批中小学，对“多出人才，快出人才”曾产生积极作用。而重点学校制度也同时导致了学校之间资源配置不均衡。近年来，国家取消了重点学校制度，加大了薄弱学校改造力度，坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜。但是，重点学校本身长期积累的名牌效应依然存在，人们形成的固有观念很难改变，这些学校依旧能够吸引大量的社会资源和优秀学生，加剧了教育资源分布的不均衡，甚至造成了同一区域内学校之间两极分化严重的局面。

四是政策制度不完善。基本普及九年义务教育和实现高等教育大众化之后，我国教育发展进入新阶段，但影响和制约教育公平的城乡二元经济结构依然存在。一些已经落后于经济社会发展的不合理制度，如城乡分治的户籍制度加剧了教育不公，省级政府统筹管理推进城乡义务教育一体化发展的机制尚未建立。

人民群众教育需求日益增长。随着经济社会发展，受教育程度逐渐成为影响个人职业、收入乃至社会地位的重要因素，教育作为一种重要的家庭“投资”的观念深入人心，人们对子女接受教育的关注度空前提高。再加上独生子女普遍化，人们都希望让孩子接受高质量的教育。这必然造成对优质教育资源需求不断增长与供给短缺的矛盾凸显，使教育公平问题日益突出。

教育公平在城市中的主要表现是义务教育择校问题，这也是教育领域的老大难问题。说它是老问题，是说择校问题隐性存在由来已久，公开化则是从20世纪90年代初开始；说它是大问题，是因为择校问题处理不好可能演变为严重的社会问题和影响和谐社会建设的政治问题；说它是难问题，是因为根本性转变择校现状非一部门之力可以达成，亦非一日之功。

为推动教育事业在新的历史起点上科学发展，中央作出了制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《规划纲要》）的重大决策。从2008年8月启动，《规划纲要》的制定历时1年零9个月，经过40轮大的修改，两次面向社会各界公开征求意见，2010年5月5日国务院常务会议审议并原则通过。在这个描绘中国教育未来10年改革发展路线图的纲领性文件中，鲜明地提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，教育公平的理念贯穿始终。它昭示了党和政府大力促进教育公平的态度和决心，让人们进一步看到了实现教育公平的美好前景。

对于当前教育发展中存在的不公平问题，人们感受最直接、反映最强烈的，是义务教育发展的不均衡。义务教育作为政府提供的基本公共服务，具有强制性、免费性和普及性，是最应体现教育公平的领域。抓好义务教育均衡发展，就抓住了促进教育公平的关键。近年来，在推动义务教育全面普及的同时，党和政府积极推进义务教育均衡发展。2005年，教育部专门印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确要求把义务教育工作重心转到均衡发展上来。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》将均衡发展纳入法制化轨道，强调了各级政府的法定义务。《规划纲要》提出用10年左右的时间实现区域内义务教育基本均衡的目标和一系列具体政策措施。

择校问题的本质是追求优质教育资源，是升学的竞争、接受优质教育的竞争，其实质是社会上激烈的生存和发展竞争在教育领域的反映。择校问题不是孤立的教育现象，也绝不是中国特有的现象。一方面，应当肯定这是人民群众越来越重视教育价值的表现，具有社会进步意义；但另一方面，更应当看到这种过度竞争和不正当竞争的恶果，绝非中国教育应有的现象。择校行为业已演变成为事关教育公平、社会公平的根本性问题，择校以及教育寻租等纠缠在一起，而这正是民众所痛恨的教育不公正，其弊端与消极意义已日益突显。教育主管部门要有所作为，着力建设教育强国，办好人民群众满意的教育。

择校问题的难点表面上看是优质教育资源供给不足，其实质是义务教育阶段学校差距过大，谁也不愿意输在起跑线上。学校的差距是客观存在的，世界上本来就没有两所完全一样的学校。以往实施的重点学校政策人为拉大了学校的差距，社会市场的选择又加剧了学校的分化。

实施重点学校政策和允许学校创收，这在当时当地有其合理性的一面，对教育的发展发挥过积极意义，但从现在和未来的眼光看就显得越来越不合理。“强者通吃”、“强者愈强、弱者愈弱”的“马太效应”不可能永远持续下去，推进义务教育均衡发展成为教育工作的一大主题。要在促进教育公平的理念下办好每一所学校而不是少数学校，整体提高办学水平，教好每一个学生而不是少数学生。

治理择校有多种经验模式，各地经验表明，在教育资源均衡配置的前提下治理择校问题，才能真正取得成效。这种有效治理率先在中小城市取得了突破性进展。如有70万人口的安徽铜陵市，在全国“择校风”盛行的大环境下，逆势而动，积十年之功，创造了一个义务教育均衡发展的范例，创造了遏制择校风的奇迹。其卓尔不群的经验就在于，优质教育资源真正向弱势学校倾斜，而不是向重点学校倾斜；资源倾斜不仅限于经费倾斜，更在于校长、师资在各校之间轮换；将重点高中的招生名额平均下放各初中，缓解义务教育阶段初中之间的应试竞争压力。社会普遍认同“这里的学校没有好坏之分，只有远近之别”。有专家评价：“这里，也许是中国唯一的义务教育阶段没有择校的城市。”

同样在安徽，蚌埠市教育局为了推进全市义务教育均衡发展，出台了《关于蚌埠市实行区域内托管推进义务教育均衡发展的意见》，拟在“十二五”期间建立和完善城乡教育一体化、教育资源共享的义务教育阶段学校委托管理（简称“托管”）新机制。从而加快薄弱学校的改造进度，扭转同一城区内学校之间办学水平差异较大的不利局面，控制薄弱学校学区的生源流失，降低优质学校的择校强度。根据此意见，托管双方学校将建立教学人员的双向流动制度。按规定，双向流动教师的数量不低于被托管学校起始年级教师数的30%。工作满5年以上，年龄在45岁以下；需要晋升中级及以上职称，评选市级以上荣誉称号、特级教师的；市、区级骨干教师、教坛新星、学科带头人均应积极参与托管，支援薄弱学校的建设。托管期间参与双方相互交流的所有教师纳入支教统计，交流时间满1年以上视为完成支教任务。

有124万人口、城区人口61万的辽宁盘锦，自1984年建市以来，坚持不办重点校、民办公助校，由政府全额承担义务教育阶段公用经费，并平均投入到每所学校，教师工资津贴全由财政解决，20多年来从未收过一次择校费。创造奇迹的经验是从源头保证教育公平，做到了办学条件公平、教师配备公平、学生入学公平等三方面公平。在公平配置的基础上，再促进优秀学校领导、教师向薄弱学校流动，实行“阳光分班”，将重点高中招生的公费指标100%分配到每一所初中，强调学生综合素质评价。对薄弱学校和学校的薄弱环节早发现、早诊断、早治疗、早改造，不让其“带病运转”，多年来全市本科升学率大大高于全国均值，成为辽宁省先进。

省会等大城市同样创造了治理择校问题的经验和奇迹。沈阳市经过多年改革，择校和乱收费得到了有效遏制，群众对教育的举报投诉直线下降，对教育的满意率直线上升，其根本经验是出台了几大举措助力教育均衡发展：以实现生源均衡为目标，取消民办公助学校，切断择校之源；以实现基础均衡为目标，设立综合改革实验区；以实现师资均衡为目标，开展校长、教师交流；以实现校际均衡为目标，改造城区薄弱学校；以实现城乡均衡为目标，建设农村九年制学校；以实现办人民满意教育为目标，建立健全监督保障机制。其中，最根本的措施是通过区内“人走关系动”的教师交流，让老师觉得“在哪儿工作都一样”，让家长觉得“孩子在哪儿上学都差不多”。

全面推进义务教育均衡发展，遏制义务教育择校现象的蔓延，反映了人民群众的期望、社会的要求和教育自身的需要，是新时期推动义务教育快速健康发展的历史必然。全国许多大中小城市治理择校问题的经验值得尊重和借鉴，所取得的这些显著变化不是一蹴而就的，而是循序渐进的。我们看到这些先进经验的可贵之处，不在于取得了多大成绩，而是当地政府在消除教育不均衡上所表现出的努力和勇气。

义务教育阶段学校发展差距过大和择校收费，是困扰20世纪90年代以来城市义务教育阶段学校的两个老大难问题，两者之间相互关联和相互影响，是影响教育公平发展问题的两个方面。

解决择校问题，各地共同的经验是：先抓硬件均衡后抓软件均衡，先抓校长调动后抓教师流动，先抓招考制度改革后抓生源分布，先抓领导示范后抓群众支持，先抓内部建设后抓社会环境，先县域后省域。这些创新的工作模式为制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提供了鲜活的经验，为办好每一所学校，教好每一个学生增强了信心和动力。这些经验给今后教育工作带来的启示是：第一，不断增加教育投入，实现每一所学校办学条件标准化；第二，改造薄弱学校，为均衡发展创造基本条件；第三，积极探索区域内教师交流机制，推动教师资源配置均衡化；第四，示范性高中指标到校，促进城区初中教育均衡发展；第五，淡化重点学校，清理公办改制学校，规范办学行为。

更重要的是，着重建设长效机制，关键是以做事为核心，人财事相统一，以发展性评价为主，工作业绩和政绩考核相联系。要长远规划，不断完善和健全各项制度；深化教育经费保障机制改革，合理配置公共资源；改革并完善人事制度，让校长和教师实现区域内流动；加强督导评估工作，促进基层政府责任落实；配套措施公开透明，加大社会监督力度。

促进义务教育均衡发展和解决择校问题要标本兼治，同步推进，要以改革公共教育资源配置方式促进义务教育均衡发展为重点，综合治理，突出重点，标本兼治，循序渐进，坚持不懈，有力缩小学校差距，有效抑制择校问题，早改早主动，大改小麻烦，小改大麻烦，不改更麻烦。教育事关民族兴旺、人民福祉和国家未来，教育公平是社会公平的重要基础。促进教育公平，让所有孩子共享同一片蓝天，是亿万家庭的殷切期盼，是办好人民满意教育的必然要求，也是让全体人民共享改革发展成果的重要体现。

2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会在万众瞩目中召开，在近3万字的报告中，有一句话引起了社会的热议，这句话就是“积极推动农民工子女平等接受教育”。而十七大报告中，与之相对应的表述是：“保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。”从义务教育到教育，“义务”二字的消失，意味着从就学层次上，学前教育和高中阶段乃至高等教育阶段的大门，都要向农民工子女平等敞开。

之前，在城市学前教育、高中入学、异地高考等方面，多数地方还是把农民工子女拦在城市门外，因为这些不属于“义务教育”范畴。外来务工随迁子女和在流入地出生子女，在流入地上幼儿园、小学、初中，在上高中或考大学时迫不得已要回到老家考试，这成了很多外出务工家庭的一个难题。

有数据显示，我国有2.53亿农民进城务工，他们的子女也随迁进城或在流入地出生。随迁子女在流入地参加升学考试的问题，得到国家高度重视。2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部、发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部等四部委联合制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》（国办发〔2012〕46号），要求各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上在2012年年底前出台。意见也提出北京、上海等人口流入集中的地区要进一步摸清底数，掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况，抓紧建立健全进城务工人员管理制度，制定出台有关随迁子女升学考试的方案。

农民工子女上学不仅是教育事业发展的问题，更是直接影响我国城乡统筹发展和社会稳定的问题。“积极推动农民工子女平等接受教育”写进十八大报告，等于向国家有关部门和各级地方政府郑重喊话，让教育公平的阳光普照大地，尤其是照耀在农民工子女身上，把“努力办好人民满意的教育”落到实处。

【注释】

[1]徐友渔：《教育何为——中国教育问题随想》，《中华读书报》，2000年8月9日。