大学管理的基本理论

二、大学管理的基本理论

（一）学校管理的起源和发展

教育是随着人类社会的产生而产生的。教育发展到了一定阶段，便产生了学校，因此就有了管理学校的活动。人类社会管理学校的经验是逐渐积累的，随着学校的规模、层次、内容和形式的逐渐复杂化，专管学校的机关和相应的制度也就逐步地完善起来。

我国在夏商时期就有了“库”“序”“校”等形式的学校教育雏形。从甲骨文中可见：“学多口父师于教”。“父师”正是一种掌教之人，使他在“教”这样的学校中，担任教育、教学工作。西周有国学、乡学，设有专职教育官，分大师、小师。当时“学在官府”，教师亦即政府的官吏。汉代，有官学和私学，学校分为中央和地方两大类型，中央主要是大学，地方称郡国学。隋唐以来，中央设国子监主管学校，以祭酒为教育最高长官。学校开始确立了专业，如唐代就有医学、天文学一类的学校，分别隶属于太医署、司天台等部门专管，学校教育制度日趋周详。此后，宋、元、明、清各代，从中央一级来说，主管学校的部门基本未变，地方各级的名称有所变化。值至光绪末年，中央始立学部，省级设提学使司，省以下为劝学所，形成层层相属的系统。辛亥革命以后，逐步形成教育部——教育厅——教育局（科）体制，管辖学校。

有了学校便有了学校管理，也就产生了关于学校管理方面的论述，提出了各种思想和观点。

我国古代的《学记》是世界上最早的一篇系统研究教育的文献。它不仅论述了教育目的、内容和方法，而且直接提出了许多属于学校管理方面的课题。诸如：学校体制的结构、层次，招生考试办法，毕业的标准，开学的仪式，作息时间的安排，以及尊师重道的要求和教师与学生的职责、任务等。然而必须指出，在古代虽有了某种学校管理的形式和管理思想的存在，但还没有、也不可能形成一门独立的学校管理理论。

就近代教育而论，17世纪捷克教育家夸美纽斯，创立了系统的教育理论，对学校管理问题，如学制、班级编制、课表、教学秩序等问题进行了研究。他曾明确提出要建立“完善的学校”“组织学校使它们在各种方面能够像一座用最亘大的技巧做成功的，用最精细的工具巧妙地雕镂着的钟一样。”^[3]但是，学校管理学成为一门独立科学，还是在20世纪初开始的。1907～1908年，几个美国人分析研究学生留级问题，写了一本《美国教育行政》，这是近代研究学校管理的开端。此后，在20世纪20年代以后，其他一些资本主义国家也相继开展了学校管理学的研究，其所以如此，主要是社会化大生产以后，办学与国家的关系愈加密切，资产阶级为抵制工人阶级争取教育权的斗争，需要加强对学校的控制，加上资本主义社会近代学校已发展了较长时间，积累了一定的管理经验，这都为建立学校管理学，提供了客观的可能性。

到了20世纪60年代和70年代，一方面，由于科学技术日新月异，各门科学本身不断地进行分化；另一方面，各门科学之间又不断地进行综合，而两者又是结合在一起进行的。随着教育科学研究的深入和研究管理问题的增多，原先在教育科学体系内的关于学校管理和领导的内容，已经逐渐形成了比较完备的体系，学校管理学作为一门新学科，必然要从教育学中分离出去。同时，随着管理科学的发展，管理学原理与教育学原理，两者互相渗透、互相吸引，这也必然要出现教育学与管理学两门学科间边缘性的新学科。因此，学校管理学进一步得到发展，成为一门较为完整的学科，也是教育科学发展的必然。

就我国而言，学校管理这门学科是在师范教育制度产生之后才开始设置的。清光绪二十九年（1903年）《奏定学堂章程》中，师范学堂分初、优两级。其初级师范（相当于现在的中等师范学校）所设的教育科目中就有“学校管理法”这一科。这时，我国也翻译了外国的一些专著，如光绪辛丑年间（l901年）翻译出版了日本的两本专著：山田邦彦的《日本普通教育行政论》和田中敬一的《学校管理法》。随后，我们自己也出版了这方面的著作，如冯世德编著的《实用主义教育学》陆续发表，该书内容分为三个部分：教育学理论，教育之方法和学校管理法；商务印书馆发行的教育丛书《学校管理法》，1935年杜佐周著《教育与学校行政管理》，1948年罗廷光著《教育行政》（上、下册）。新中国成立后，党和政府对学校教育工作进行了一系列的教育改革和整顿工作，并颁布了许多有关学校管理的政策法令。同时还出版了一些学校管理的书籍，如1950年出版了程今吾著《延安一学校》，介绍解放区延安的一所寄宿制学校革命军人子女保育院的学习和生活管理的情况，1959年出版的郭林著《小学行政和管理讲座》，对新中国成立初期小学管理的基本状况，做了重要的论述。新中国成立初期，高等师范院校教育系也曾开设过教育行政课。

新中国成立三十多年来，我们虽然积累了大量的教育、教学和管理工作的丰富经验，但由于历史的原因，我国社会主义学校特别是大学管理的理论体系尚有待我们去建立。

（二）学校管理学研究的对象

任何一门科学都有它自己特定的对象。毛泽东同志在《矛盾论》一文中指出：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”学校管理学也毫不例外，它在教育科学体系中成为一个独立的部门，就因为有它自己的对象。学校管理学作为一门独立的学科，既区别于教育学，也与一般教育行政学不同。教育学研究的是关于教育的本质、目的、制度、内容，教育和教学的基本原则和方法。教育行政学研究的对象是教育行政。“教育行政是政权机关实施教育政策”，“是在社会活动和公共活动的教育工作中指出目标，为实现这一目标准备必要的条件，以促进其完成。”^[4]学校管理学研究的主要对象是管理学校的原则、制度和方法。

学校管理学同教育学、教育行政学又有着密切的联系。教育学、学校管理学和教育行政学，都是以教育现象作为研究的对象，都是探讨和揭示教育领域的规律、原则和方法。教育学是学校管理学和教育行政学的重要理论基础，而学校管理学和教育行政学都属于应用教育科学，它们的研究成果又丰富的验证教育学的一般规律和基本原则。

第二次世界大战后，随着生产和科学技术的迅速发展，大学教育学和大学管理学才先后从教育学和学校管理学中分化出来。大学教育学作为教育学的一个分支，是在最近二三十年才出现的。而大学管理学的出现更是近年来的事，现在还处于幼芽阶段。但它一出现，就表现出强大的生命力，这是由它所研究的对象的本质所决定的。

大学管理学研究的对象是什么呢？概括地说，大学管理学是研究大学组织管理现象及其规律的科学。它以管理大学的目标、体制、机构、原则、制度、方法、管理者的结构和素质，管理过程的基本规律作为自己的研究对象。它着重研究怎样按照大学教育工作的客观规律组织和调整大学内部人与人的关系，协调机构之间的相互作用，充分发挥人力、物力、财力的效能，实现教育目的，做到多出人才、出好人才，多出成果、出好成果，并为社会主义现代化建设作出应有的贡献。

（三）大学管理学的任务和内容

1．大学管理学的任务

随着现代生产和现代科学技术的迅猛发展，管理科学越来越为人们所重视。现代发达的资本主义国家，如日本，视科学、技术和经营管理为现代文明的三鼎足，认为没有科学管理就没有各项事业持久、高速、高质的发展。可见科学管理对现代化事业具有多么重要的意义。

党的十一届三中全会以来，党中央多次强调管理工作的重要性。胡耀邦在党的第十二次全国代表大会的报告中强调指出：“必须加强经济科学和管理科学的研究和应用，不断提高国民经济的计划、管理水平和企业、事业的经营管理水平。”我国广大教育工作者，正在积极响应党中央的号召，努力地、全面系统地总结我国学校管理的丰富经验，借鉴国外管理理论中有用的东西，认真地加以研究，深入地探讨我国社会主义学校的管理规律，以建立我国自己的学校管理学。这是发展教育事业的需要，是全面开创社会主义现代化建设的新局面的需要。

大学管理学的重要任务之一，就是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，阐明社会主义大学管理的规律，为加强党对大学的领导，制定管理学校的方针、政策、原则等提供科学的依据。

大学管理学应以学校管理的科学思想、理论和方法武装大学干部、教师和工作人员，使他们懂得按科学规律办事，更有效地管理好学校。

大学管理还是大学广大教育工作者共同的理论财富，应遵循其规律办学。因此，大学管理学对于大学干部和广大教育工作者，都是一本必读的专业教科书。

2．大学管理学的内容

学校管理学的学科体系是以学校管理学的基本原理和学校各项工作所涉及的办学条件而建立的。大学管理学的学科体系就其主要部分来说，应包括以下一些内容：

大学的管理系统（领导体制、组织机构和领导班子）；

大学的教学管理；

大学的学术管理和学生管理；

大学思想政治教育工作的管理；

大学体育、卫生工作管理；

大学教学、科研设施管理；

大学的人员管理；

大学的财务管理；

大学的后勤管理；

大学的电子计算机辅助管理等。

由此可见，大学管理学所要研究的问题是比较广泛的，但就研究的内容来说，主要研究学校领域的管理活动及其规律，研究大学教育活动的领导和组织问题，从而实现学校的管理目标。

（1）目标

办教育、管学校，是一种有目的的社会活动。大学的一切工作都是为了有效地实现某种预定的目标。大学的教育目标和管理目标，分别通过各自的活动来体现，而最终又以实现教育目标为归宿。教育目标是管理目标的依据，管理目标是学校教育的规格和方向。由于一切管理活动都是围绕目标而开展的，大学管理学首先就要研究目标问题，目标不明确，学科方向也就不清楚。

（2）原则

要有效地开展学校管理活动，做到高效能和高效率，就必须按客观规律办事，要根据客观规律制定出指导实际工作的若干准则。因此，探讨管理活动的规律和研究指导管理工作的原则，是大学管理学的主要研究内容。

（3）人、财、物、事、时间、信息

在大学的管理活动中，工作千头万绪，但概括起来，主要就是这六项。管人，包括对师生员工各类人员的管理。他们各自处于不同的地位，起着不同的作用。调动和发挥每个成员的积极性，协调人和人的关系，把人力组织到实现目标的“合力点”上来，是管人的实质。理财用物，是属于物质条件方面的管理问题。有许多必要的具体事务，但要抓住财尽其利，物尽其用的关键。处事主要是对学校教育人的活动的管理，学校教育人的活动是多方面的，有教学工作、科研工作、思想政治工作和体育卫生工作等，要突出以教学为主，重点大学要以办成“两个中心”来全面安排工作，以推动全校各项活动的协调运转。时间标志速度和效率。一个高效能的学校管理系统，必须考虑如何充分利用时间，以便在尽可能短的时间内，干更多的事。现代社会可以说是信息社会，大学的教学与科研都离不开“信息”，从事创造性劳动不能没有“信息”。图书情报，学术交流是搞好教学与科研的重要条件。对“信息”进行有效管理，才能使“信息”成为大学多出人才、多出成果的得心应手的工具。大学各项工作都是为了实现培养目标和向社会提供知识成果。因此，人、财、物、事、时间、信息作为一个相互联系的整体，要从系统论的角度去研究考察。

（4）过程

大学各项教育人的工作和科学研究都有自身活动的过程。对各项工作的管理，自然也是一个动态过程。学校管理活动过程，既有连续性，又有阶段性。在连续进行中是由一个一个周期所构成。每一管理活动周期都有其起点和终点，包含着若干前后联系的阶段和环节，研究管理工作的活动周期及其有效运转的客观顺序和条件，是大学管理学的又一重要研究内容。

（5）方法

大学管理工作要讲究方法，没有科学的方法，目标是无以实现的。方法与内容相联系，不同的管理工作内容，各有不同的方法，应该分别研究。方法又是在管理过程中运用的，学校管理过程的进程亦即时间的流程，在其中贯穿着人流、物流和信息流，最终是保证教育质量和各项工作的质量。因此，联系学校管理过程，探讨各种具体措施和手段，包括使用现代化管理手段，提高时间的利用率和信息沟通传递的准确度，发挥人流和物流的最大效能，进行质量分析，应成为大学管理学研究管理方法问题的重点。

（6）制度

大学是有目的、有组织、有领导的社会集体，要维系这个集体，协调彼此的活动，就必须建立适合自身特点的制度。制度包含两方面的内容：一是学校领导管理的组织制度，二是维持正常秩序的规章制度。对这两方面制度的研究，是大学管理学不可缺少的内容。

（7）管理者

大学的管理目标是由管理人员遵循合乎规律的管理原则，运用科学的管理方法，对各方面的工作开展有效的管理活动，才能完满实现的。学校各级管理人员的素质和状况如何，干部结构是否合理，对学校管理工作的效率和教育工作的质量关系极大。因此，大学管理学必须把学校管理者的职责和条件、各层次管理人员的构成方式以及管理队伍的建设等问题，作为自己研究的重要内容。

由于大学同社会各方面存在着上下之间、内外之间、左右之间的错综复杂的联系，构成一种立体交叉网。因此，在研究学校内部管理的问题时，还要考虑外部条件、外部因素、外部影响，研究与它们之间的交互关系。但是，只有抓住以上七个方面的内在联系，才能明确大学管理学的研究对象，并有助于逐步形成学科的理论体系。

（四）大学管理学的研究方法

大学管理学作为一门学科，不仅有自己特定的研究对象，而且也有自己的研究方法。要重视对大学管理学的研究，必须掌握学习与研究它的科学方法。毛泽东曾把“方法”与“任务”生动地比喻为“桥”或“船”与“过河”的关系。他说：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。”（《关心群众生活，注意工作方法》）可见，正确解决方法论的问题，对大学管理的研究有重要意义。

大学管理学不是一门孤立的学科，它与其他有关学科有着密切的联系。马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想、科学发展观为大学管理学提供了方法论和指导思想；各门教育科学，如大学教育学、心理学、教育经济学、教育统计学、比较高等教育学等，都从不同的方面为大学管理提供了教育理论依据；其他新的科学理论，如控制论、信息论和系统论等，对于大学管理学的研究也有重大的影响。大学管理学是一门跨学科的边缘学科，它不仅与整个教育理论相联系，而且还涉及很多社会科学和自然科学。所以，学习和研究大学管理学首先应该坚持科学的方法论的指导原则。

1．科学方法论的指导原则

（1）必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想、科学发展观为指导

运用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想、科学发展观的立场、观点、方法去研究和分析一切事物，从中找出规律性的东西，这是我们学习、研究任何一门科学的根本指导原则。

诚然，学习与研究大学管理学需要调查研究，需要总结经验，需要借鉴古今中外各个有关的科学理论；然而，要使我们的学习和研究做到高瞻远瞩、见微知著，使自己清醒地明白为什么要办学校，办什么样的学校，如何办学校，以及我们学习和研究大学管理学的目的、态度、方法等一系列根本性的问题，就得依靠马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想、科学发展观作指导，否则就容易钻进牛角尖或偏离中国特色社会主义方向。

（2）必须坚持理论与实践相结合

大学管理学的理论来源于大学管理的实践。新中国成立以来，在大学管理方面我们积累了丰富的实践经验，有的学校还有新的创造，它们是我们发展大学管理理论，探索新的规律的源泉。

马克思主义认识论的基本原理告诉我们，必须强调实践在科学认识论中的作用，强调理论和实践的辩证关系。所以，学习与研究大学管理学必须立足在我国大学管理工作实践的基础之上，特别要重视对先进经验的研究与工作的总结。这样，学习与研究才会有源头活水，只有坚持理论与实践相结合，我们对大学管理学的研究才能向前发展。

（3）必须坚持正确对待古今中外大学管理理论的科学态度

我们今天的大学管理理论，是继承和发展我国历史，并借鉴外国大学管理理论。因此，不能割断历史的和外国的管理理论的联系另外，大学管理学是一门综合性的应用科学，它同哲学、教育学、管理学、心理学、社会学，以及现代科学技术等，都有密切的联系。因此，建立大学管理学就必须认真地研究古今中外大学管理方面的一切科学成果，认真学习与研究相关的科学知识，使大学管理学立足于科学方法论的基础上，成为一门真正的科学。

当然，我们学习古代的和外国的大学管理经验和理论，决不能生搬硬套、全部照抄，也不是全盘否定、一概排斥，而是取其精华、弃其糟粕，择其善者而从之，不相宜者而弃之，这才是马克思主义对待历史和外国的文化遗产的科学态度。我们的目的在于从我国的实际情况出发建立具有中国特色的社会主义大学管理学。

2．研究大学管理学的具体方法

研究大学管理学的具体方法很多，主要有以下几种：

（1）历史法

历史法是运用文献史料进行研究的方法。它通过分析研究人类过去丰富的学校管理的实践和理论，认识大学管理制度、原则和方法的演变、发展的规律，继承前人创造的经验和成就，使“古为今用”。历史法对研究社会问题十分重要。正如列宁所说：“不要忘记基本的历史联系，要看某种现象在历史上怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种主要发展去考察它现在是怎样的。”^[5]

运用历史法研究大学管理学主要有三个步骤：

①要做好史料的搜集工作；

②对搜集的史料要进行鉴别；

③要正确地运用史料。

（2）观察法

观察法是教育科学研究中极为广泛地运用的一种方法。试验法和调查法也牵涉不同程度的观察法因素。运用观察法时，研究者按照一定的计划，对大学的全面管理或某一方面的管理进行系统的、连续的、细致的观察，以便全面、充分、正确地掌握材料，作为研究、分析、判断的根据。

观察法的具体要求是：

①要有计划、有目的、有中心、有范围，否则不能把注意集中在应当观察的事物和现象上，而为无关紧要的现象所分散。除有整个观察计划外，每次观察都应预先做好观察提纲。

②绝对不能影响被观察者的常态，否则所搜集的材料反映反常的情况，会导致错误的结论。

③要客观，研究者不应带有任何成见或偏见，否则得不出反映客观现实的科学结论。

④要有系统，否则不能如实地反映错综复杂事物的运动和发展的真实情况。研究者只有根据事先考虑的研究任务，安排整个观察过程，才能正确地掌握全部情况。如果一曝十寒，随心所欲，是不会有任何科学意义的。

⑤次数要多，否则不免有错误，不易分辨偶然的和一贯的现象，不能掌握其发展状况。要精密有数量，否则观察的结果只不过是一般的印象，大概的情况，没有多少科学价值。

⑥要深入透彻，否则难免表面化、片面化；既要全面，又要有重点，才能正确地认识事物的联系，深入到问题的本质。

⑦要有统一的标准，否则材料不易核对、综合、比较，难以得出准确的结论。要及时做全面的记录，一般应随时观察随时记录，如果当场记录会影响被观察者的正常状态或影响观察者的集中观察，也必须在观察完毕后立即加以记录。为提高记录效率，可预先制定记录表格和速写符号。

⑧要冷静、细心、忍耐、不厌烦，否则很难收到好的效果。因此，观察者必须严格地要求自己，沉着、顽强地工作。新手要认真锻炼自己，切忌马虎了事。观察者必须注意保密事项以及切勿妨碍对方工作的进行。

观察法的优点是：运用方便；可以完全保持观察现象的自然状态；可以完全不妨碍被观察一方正常工作的进行或正常的发展过程；可以排除被观察者的主观成分，因为材料不是根据被观察者的口头反映，而是根据他活动的具体表现而来的。观察法的局限性在于它往往容易限于了解表面的现象，不能直接深入事物的本质，这是需要防止的。

（3）调查法

调查法是通过谈话、问卷、开调查会、分析书面材料等各种方式方法，有计划地，并且系统地、严密地了解某一大学管理工作的实际情况，以便掌握已有的成绩、经验和教训，弄清存在的问题，总结发展趋势，并从大量事实中概括出大学管理的规律来。

调查法与历史法不同，后者以研究过去的史实为对象，前者以研究当前的事实为对象。调查法与观察法不同，后者靠研究者亲自对所研究的对象进行实地观察，前者则通过访问、发问卷、开调查会、测验等方式去搜集反映研究现象的材料。调查法与试验法不同，后者对研究现象加以一定的人工控制而观察其变化，前者对研究现象不加任何干涉，而在自然进程中搜集反映实况的材料。调查法也不能与其他的研究法截然分开。调查法可与历史法结合起来，为了了解当前的情况，有必要了解它的过去，才能认清它的意义、变化和今后发展方向。调查法又往往利用观察法作为调查手段，而且通过其他各种手段搜集来的材料又常运用观察法加以核对。在研究某些问题上，调查法也跟试验法配合起来，以便确定或证实某些材料或情况。

调查法的步骤一般按以下顺序进行：

A．选定调查对象和确定调查范围；

B．了解调查对象的基本情况；

C．拟订调查计划；

D．详细说明研究对象的材料以及过去有关本问题的调查资料；

E．钻研有关的理论；

F．拟定工作程序和方法；

G．与被调查方面联系，共同拟定具体日程表和作各种必要的安排；

H．对实际情况进行试探性调查；

I．草拟必需的调查表格、问卷、谈话提纲、测验题目等；

J．搜集和研究有关的档案材料和文件；

K．展开正式调查活动，通过各种手段搜集材料；

L．整理材料，包括分类、系统化、综合、统计等；

M．分析概括材料。

（4）试验法

试验法是按照某种管理的体制、原则和方法，挑选条件比较适当的大学进行试验，以实际效果来检验、补充、发展或者否定这种管理的体制、原则和方法。试验法的特点，在于研究者对研究对象进行一定的人工控制，以便较准确地确定事物的矛盾，探索产生问题的原因以及这些问题的联系和关系，检验方案的效果，补充和发展某种理论和原则。新中国成立三十多年来，我国大学积累了丰富的办学经脸，但要按照党中央从实际出发，全面而有系统地改，坚决而有秩序地改，有领导、有计划、有步骤地改的精神，改革大学仍然需要认真地加以试验。只有经过试验，才能进行有效的改革。

大学管理学的研究方法除上述外，还有统计法、预测法、个案法、总结法、比较法、移植法等。比较法是把当前世界各国大学管理的体制、原则和方法，进行比较，总结出带有规律性的管理经验，以便“洋为中用”。移植法则是从别的企业、行业、部门的科学管理中，吸收、移植适合于大学的原则和方法。当今天要建立一门大学管理学时，都应是我们常用的方法。

需要指出的是，大学的管理是十分错综复杂的，不能仅仅依靠某一种方法去进行研究，而是需要几种方法的配合，才能揭示其本质的联系，认识其规律性。例如，当我们研究如何改革某一大学的教学管理工作时，就可以通过调查法了解各种具体情况；通过观察法去确定诸种管理现象的具体表现；通过总结法肯定已有的成绩和发现存在的问题；通过历史法寻找各种问题发生的根源及其发展过程；通过比较法借鉴外国的经验和教训；通过移植法来拓宽思路，寻找解决问题的方法和途径；通过试验法来探索和验证新的教育管理体制、原则和方法的可行性和管理效能。只有善于根据具体情况、任务、要求和条件，把各种研究方法配合起来，取长补短，才能比较顺利地达到研究的目的，取得更好的成果。

（五）大学管理的基本要求

1．依法治校是大学管理的应有之义

随着社会不断进步以及科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立，依法治教已成为国家教育的基本方针，而依法治校作为依法治教的重要组成部分，将成为新时代大学管理的必然选择。

依法治校，就是教育行政部门、学校在各级党委和政府的领导下，按照宪法和法律法规的规定和精神，依法管理学校事务，使学校的各项工作实现依法管理。对这项工作，必须站在共产党执政和法律规范的高度，站在教育改革与发展的高度，站在教育为社会主义现代化服务的高度来认识和对待。

（1）依法治校的必要性与紧迫性

第一，依法治校是大学管理规范化、科学化、法制化的必然要求我国的大学管理，长期以来主要靠“人治”。正由于长期的“人治”导致了权利的过度集中，以至使权利的力量超出了法力。“人治”，通常会导致办学行为不规范和权利的滥用。滥用权力是“人治”的主要症结所在，而长期的权力滥用又使人们形成了许多不良习惯，譬如，领导讲话以“指示”为幌子。这些不良习惯，使人们屈服于权力，不能在法律法规所允许的范围内积极进取、富有创造性地开展工作。这就严重影响着大学生的身心健康发展，影响着党和国家的教育方针、政策的贯彻实施，影响着大学的改革、发展和创新。当然我们不否认大学领导班子在大学管理中的作用，但只有在依法治校的基础上，强调领导者的作用，才能使大学改革和发展进入良性循环之中。依法治校，对捍卫法律尊严，明确大学与教师、大学与学生、教师与学生之间的法律关系，规范各方面的行为，依法保护大学、教师、学生各自的合法权益意义重大；对大学依法管理，教师依法从教，学生遵纪守法以及营造大学教育的法制氛围，积极推动全社会依法维护大学合法权益、依法支持大学建设也有重大意义。

第二，依法治校是社会主义市场经济体制对大学管理的客观要求。我国社会主义市场经济体制的建立和完善，使教育领域社会关系与管理范畴发生了重大的变化。过去与计划体制相适应的权力高度集中的教育行政管理体制，正在向分级管理、中央与地方共同负责的管理体制转变；大学与教育行政部门，正在由单纯的隶属关系，转变为自主权与行政权相互协调、相互制约的关系；大学之间，大学与教师、学生以及其他社会组织之间，正在不断产生大量的民事关系和新型的权利义务关系。此外，民办教育的迅速发展、现代远程教育的发展和终身学习观念的形成、教育国际交流与合作的日益广泛等教育领域的新变化所带来的新情况、新问题，已经不是单纯依靠行政手段可以解决的，只能在法制的基础上，综合运用法律的行政的经济的手段，予以解决和调整。

第三，依法治校是实施科教兴国战略，增强国民整体素质和综合国力的必然要求。据有关资料统计，法国、英国、德国、美国等国的发达，第二次世界大战后日本的崛起，都与通过法治途径规范大学管理、发展大学教育，有着必然的联系。如美国第一部《宪法》明确指出，教育和科学事业不受任何干预。特别进入20世纪80年代以后，美国的几位总统都宣称要成为“教育总统”，不断增加大学教育投资，坚持依法治教，依法治校。到2000年，美国教育投资超过6000亿美元，约占美国GDP的7%。又如第二次世界大战后的日本，在大力发展教育，增加教育投入的同时，制定了完整的有关大学教育的法律法规。发达的美国和日本就是通过法治途径规范大学管理，以大学教育为主渠道提高国民的科技和文化素质，从而促进了社会生产力的快速发展，提高了其综合国力。同样道理，我国国民素质的增强，综合国力的提高，也需要从通过法制途径规范大学管理、发展大学教育入手。

（2）依法治校的途径与措施

第一，大学校长等管理者要率先加强依法治校理论的学习，树立依法治校的观念。校长负责制实施以来，有的大学校长误以为校长负责制就是校长“独裁制”，是大学管理偏向“私有化”，校长就是老板，教职工就是雇员，大学的大事小事都由校长说了算，校长有着绝对的权威。这说明有些校长和教师不懂法，缺少法制意识。因此实施依法治校校长首先得知法懂法，牢固树立法制观念。校长知法、懂法、守法，是大学实施法制化管理的前提条件。特别是市场经济条件下，随着大学办学自主性的增强，大学办学途径的多样化，大学与社会、大学与大学之间的交往与合作不断增多，大学管理者特别是校长作为大学的法定代表人在各项交往中如果不懂法或缺乏法律意识，则必然不能运用法律等手段与他方合作，也就必然无法保证对学校、教师和学生合法权益实现有效维护，也无法做到对学校负责，对国家负责。因此大学校长等管理者首先要加强对依法治校理论的学习，只有树立依法治校的观念，才能对大学实施法制化管理。

第二，加强教育普法宣传，营造良好的法制环境。一方面，校园内多渠道开展普法教育。譬如通过安排法制讲座、演讲比赛、模拟法庭、知识竞赛、征文比赛等灵活多样的活动，结合有关学科教学内容，让法制教育走进课堂；利用橱窗、墙报、校园广播站、校园网进行宣传，聘请法律顾问，常年为依法治校提供法律咨询和服务等。让教师和学生在潜移默化中增强法律意识，参与学校民主管理，维护自身合法权益。另一方面，在社会其他领域实施教育普法，从外围对大学依法管理实施监控。迄今为止，我国已出台的各种教育法规如《教育法》《教师法》《职业教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《高等教育法》《国务院关于基础教育改革和发展的决定》《中小学信息技术课程指导纲要》等有数十种之多。这些法律、法规为依法治校提供了最基本的法律依据。然而在社会其他领域还有不少的人连几部重要法规的名称也不知道。依法治校不仅是教育部门的责任，也是全社会的责任。因此在社会其他领域实施教育普法，不仅有必要，而且很迫切。其目的就是要让社会其他领域的人们通过学习、领悟教育法规，自然而然地形成一种无形而又强有力的对大学管理从外围实施监控的约束机制或监督机制。

第三，依法完善大学内部各项规章制度、健全大学内部管理体制。实践证明，只依靠国家法令和有关政策管理大学是不够的，还需要依法制定一些与国家有关法律法规互不冲突的内部规章制度。如各种岗位职责、校务公开制度、教代会制度、教师业务进修制度、大学内部奖惩方案等。这些内部规章制度只要不跟国家有关法律法规相抵触，就可以实施，不但可以实施，而且还能对国家有关法律法规起到相应的补充和有效维护的作用。依法治校体现的是一种法治精神，强调的是依法办事，并不排斥大学管理中运用不跟国家有关法律法规相冲突的经济手段、行政手段及其他手段。大学内部实施管理，可以把国家有关法律法规与大学内部规章制度结合起来实施。有了内部规章制度，还需要健全内部管理体制。使依法治校落到实处。有学者提出，各大学内部可依据国家《教育法》制定一部《办学章程》，就办学性质、办学宗旨、发展目标、培养目标、大学内部运行机制、党的监督、教工民主管理、大学决策程序等重大问题作出全面而系统的规定。然后再根据这部《办学章程》，将责任落实到具体部门或责任人。笔者认为，这一建议是很有现实意义的，是很有见地的，值得各校借鉴实施。

第四，加强横向联系，建立法制教育社会网络。《创新型校长领导艺术宝典》一书有这样一则案例：某市六中地处园林旅游区，校门口人员流动较多，无证商贩经常在学校门口设摊，出售粗制滥造劣质食品，摊贩之间为争地盘经常发生争吵，社会不法分子也经常溜进校园捣乱。学校曾多次想办法制止这种现象，无奈力量单薄，无法根本改变这种状况。后来在街道和派出所的支持下，此问题才得以解决。本案例所陈述的，不是个别现象，而是典型的，带有普遍性的问题。它给我们的启示是：依法治校还需与公安、司法、工商、卫生、文化等部门加强横向联系。有的地方还创建“家长学校”，加强与家长的联系与沟通，其实也是横向联系的一种方式。依法治校不能只依靠大学本身的力量，还得充分调动社会、家庭等集体力量，建立法制教育社会网络，进行综合治理。

第五，各级政府要全面加强依法治校工作的组织领导。首先，进一步明确政府本身、教育主管部门、其他行政机关（公安、司法、城建、工商、文化等）、相关的社会组织及大学校长等不同责任主体在依法治校工作中的责任，并把依法治校作为考核政绩或工作实绩的一项主要内容。其次，实施教育行政执法人员资格认证考试，组建一支专门的教育执法队伍。最后，增加投入，为依法治校提供物质保障。依法治校离不开政府的领导，又要防止出现统得太死，管得太细，干涉过多。除特殊情况，如查处大学管理过程中的违纪违法现象，需要硬性领导外，一般来讲政府领导大学是间接的、整体的、柔性的，只从宏观管理上进行领导，而不采用直接的、具体的、刚性的，政府职能主要体现在教育的规划和立法，教育经费的管理与控制，教育的评估与监督等几个方面。

第六，加强教育立法，不断完善或健全教育法规，为依法治校提供全面而强有力的法律保障。目前，全社会都在积极学习、谈论国际惯例和与国际接轨的问题。教育同国际接轨就涉及教育的具体运行规则和法律法规的接轨问题，这就要求我国的教育在进一步完善原有的法律法规的同时，还要学会运用国际规则，发展教育，使大学教育和管理面向世界。最近中国教育行政部门针对中国加入WTO以后教育管理工作，做出了许多具有战略性和前瞻性的研究与决策。如，将教育的对外合作交流作为我国改革开放政策的重要组成部分；吸引海外资金和优质教育资源补充国内教育资源的不足；加快探索中外文凭相互认证办法；加紧制定“中外合作办学条例”；重新修订教育方面的法律法规及行政规章中不符合WTO精神的条款。这一系列重大决策，不但进一步为促进中外大学依法交流与合作提供了法律保障，也为我国大学教育和管理走向世界提供了法律保障。

第七，批判地吸收和借鉴其他发达国家依法治校的基本经验。世界上一些教育发达的国家，都与它实施法制化管理直接相关。日本早在1947年就出台了日本的《教育基本法》，匈牙利在1973就出台了教育基本法，而我国的教育基本法《教育法》是1995年3月在第八次全国人民代表大会第三次会议上通过的，目前中国的教育法制体系还很不完善，很不系统，正处于初创阶段。为了使中国教育发展跟上世界潮流，学习发达国家大学管理中依法治校的先进经验，吸取发达国家大学管理的先进管理理念，也是我国大学实现法制化管理的当务之急。

党的十六大把教育发展水平作为全面建设小康社会奋斗目标的关键性指标之一。为实现新目标，抓住新机遇，迎接新挑战，必须强化大学的法制化管理，这是我国教育实现更高层次发展的必然选择。

2．以人为本是大学管理的内在要求

所谓以人为本，就是在管理工作中，重视人的因素，正确地认识人的价值。人既是被管理的对象，又是管理的主体，要发挥人在管理中的积极性和主动性。在新时期、新形势下，在管理过程中，组织既要依靠人实现自身目标，又要注意尊重人、关怀人，使人获得充分的自由的发展空间，调动人的主观能动性和工作积极性。以人为本的管理理念是符合社会历史发展规律和改革开放的时代精神的，其最终目的就是要最大限度地挖掘组织成员的能力，充分发挥他们的主动性、积极性、创造性，有效地实现组织目标，并实现人与组织的共同发展。“以人为本”的管理虽然不是以工作、任务为中心，但由于它抓住了决定工作质量和工作成果的关键因素，争取了人心，反而能实现第一流的工作。

在所有教育资源中，教师是最重要的教育资源。建设一所大学，固然需要投入资金，需要有良好的物质条件，但教师是最根本的。原哈佛大学校长科南特先生说过：“大学的荣誉不在于它的校舍和人数，而在它一代代教师的质量。”大学管理建立各种规章制度，追求客观性、公正性和规范性的科学管理是必要的。但是，如果在大学管理中一味重视制度的规范性，忽视人的主体地位和创新能力以及对组织形象的塑造，就不是好的大学管理。大学是培养人才的社会组织，大学管理的工作目标与管理目标都是通过培养人才来实现的，因此，“以人为本”应该是大学管理的基本理念。

（1）理解和满足教师的需要

教师是大学办学的主体力量，教师的劳动往往具有个体化的特点，即教师的教育教学活动包括上课、备课、辅导、讨论等方面，更多的是以个体的形式出现的。针对教师的劳动特点，大学管理必须树立人本思想，承认教师有他们自己的客观需要，对于那些正当的、合理的又可能满足的物质和精神需要，管理者有义不容辞的责任去尽力解决，以激励教师为教育事业的发展多作贡献。

首先，要满足教师的物质需要。物质需要是教师的客观需要。美国著名的心理学家马斯洛在《人的动机理论》一文中，阐述了人的基本需要可分为五个层次：生理、安全、爱、尊重和自我实现。作为知识分子的教师，虽然不是在满足了低级需要以后才达到高一层次的需要的，但作为普通人同样有基本的物质需要，物质利益对于教师来说同样也是动力的源泉之一。尤其在我国的经济还不非常发达，教师的生活水平还不高的情况下，物质作为一种激励方法和手段还是非常有效和必要的。如果我们的管理者能够为他们提供基本的住房、福利等条件，就能够激励教师更多地去思考如何提高学术水平，而不需要为物质条件的改善去花费时间和精力。

大学管理者应该体现按劳分配原则，打破平均主义的分配方式，激励教师多出成绩、出好成绩。大学管理实行分配上的公正性正是以人为本的管理理念的体现。

其次，要满足教师的尊重需要。在大学里，教师是学校的主体，是学校生存和发展的保障。尊重教师的主人翁地位，满足教师的尊重需要是非常重要的。从马斯洛的需要层次理论中我们可以看到，个人在满足了自己的基本生理需要和安全需要以后会产生较高层次的需要，其中就包括尊重需要。邓小平说过：“我们要提高教师的政治地位和社会地位，不但学生要尊重教师，整个社会都应该尊重教师。”可见，以人为本的大学管理更应该体现出对教师的充分尊重。对教师的尊重，也是对知识的尊重，对科学的尊重。教师的工作在人类文化文明的延续中处于承上启下的地位，他们在工作中既不断地、创造性地吸收人类历史积累的丰富文化遗产，又吸收现实社会中新的精神文化财富，是值得尊重的。

最后，要满足教师的精神需要。教师作为知识分子中的一部分，有着知识分子共同的特点，就是对精神生活的不断追求。大学管理者坚持以人为本的大学管理理念，应该为教师提供良好的学习和工作环境。同时，大学管理者在教学和科研上也应该充分信任教师，依靠他们，多听取和尊重他们的意见，对他们的业务成绩要作出合理的评价与充分的肯定，这样才能调动教师的积极性。

（2）鼓励教师参与大学管理

鼓励教师参与大学管理就是让教师作为被管理者参加大学管理，体现民主管理，是现代管理的方法之一。让教师参与管理、决策，能够更好地激发其主人翁的意识和责任感，调动其工作的积极性、主动性和创造性。教师是知识水平、文化素质较高的群体，鼓励教师参与管理能够取得良好的效果。教师群体主要从事学术性活动，属于低组织态的组织，学术权力位于中心位置，受到强调和重视；大学的职能部门、管理部门属于高组织态的组织，行政权力位于中心位置，受到强调和重视。尽管都是以知识分子为主，但两方面在认识上、价值追求上有差异。大学中学术权力和行政权力的存在，形成了大学管理的特殊性，大学教育管理者不能像其他组织管理者那样完全控制管理对象及其行为。所以，鼓励教师参与大学管理能够取得更好的管理效果。

（3）建立完善的激励机制

心理学研究表明，运用各种激励手段进行刺激，能够引发人们的某些心理需要或满足人们的某些心理需求，从而调动人们的工作积极性。大学管理应该重视激励手段的使用。激励的方法有很多种，针对大学教师的素质和气质特点，可以采用适当的方法进行激励。例如，经常与教师交谈，了解教师的想法，采用教师参与民主管理、工资和奖金的激励，关心教师的生活，解除教师的后顾之忧、职称评定、进修培养等。根据赫茨伯格的双因素理论，我们可以把激发人的动机的因素分为激励因素和保健因素，以人为本的大学管理应该分析哪些因素是导致教师满意的，哪些因素可能是导致教师不满意的，这样，才能更好地激励教师，实现大学和教师的共同发展。

【注释】

[1]《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第307页。

[2]《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社2001年版，第431页。

[3][捷克]夸美纽斯：《大教学论》，教育科学出版社1995年版，第74页。

[4][日]久下荣志郎：《现代教育行政学》，教育科学出版社1981年版，第12页。

[5]《列宁全集》第29卷，人民出版社1985年版，第430页。