影响美国教育政策及其决策的各种因素

二、影响美国教育政策及其决策的各种因素

如上一节所述，教育领域是社会大系统中的一个子系统，教育政策和教育改革运动的出台都有其外在的动力，其发轫往往与重大社会问题和历史事件有关。但不可忽视的是，它更是一个教育系统内部各要素之间相互作用与影响的结果。在一些对教育产生重大影响的社会运动和历史事件的压力下，社会系统内部各要素之间相互联系、相互制衡，同时共同作用于教育子系统，并使之产生变化，最后则形成教育政策及教育改革运动的热潮。

有学者指出，“从分析的角度看，整个现代社会可以被分为两个不同的领域：一是政治国家所代表的公域，一是个人生活所代表的私域。所以作为分析性的概念，‘市民社会’是与‘国家’这一概念相对的。”^[13]市民社会亦称公民社会（civil society），它的存在是美国政治民主的一个重要特点，它直接而又深刻地影响了政策的制定。以下，我们将把影响美国教育政策的若干要素分别划入“国家”和“公民社会”这两个分析性的概念框架之中，再在各自的维度上展开其内在影响因素的分析。

（1）国家^[14]。国家有多重含义，一是领土意义上的国家（country）；二是民族意义上的国家（nation）；三是政权意义上的国家（state）^[15]。这里我们所说的是与“市民社会”相对应的“国家”，是第三种意义的国家（state），即一种政治机构和政治制度，是从联邦到地方的全部立法、司法、行政和官僚的机构。

国会——美国的立法机关，它履行着制定教育法律及教育政策的政治职能，因而具有举足轻重的作用。“在美国，许多重大的教育政策都是经由国会转化为相应法律的。”^[16]国会对每项立法都很慎重，立法程序相当复杂与严格。教育政策亦然，从完成政策选题到决策并正式出台，一般都要在国会经历从议案的提出、审议、听证、通过并最后颁布的过程。在美国历史上，国会通过的教育立法及重要的教育政策有几百条，仅在20世纪60年代就通过了三十余条立法，如《职业教育法案》（Vocational Education Act）、《初等和中等教育法案》（Primary and Secondary Education Bill），此外，还有一些对原有法案的修正，如《国防教育法》修正案等。

联邦最高法院——美国司法部门的最高机构，也是《宪法》中唯一明确规定要设立的机构。“美国最高法院与其说是一个司法机关，不如说是一个政治机关，其判决与其说是解释和运用制定法，不如说是限制甚至修改制定法。”^[17]所以在教育政策的制定和决策中它常常扮演着非常重要的角色，它可以通过行使“违宪审查权”或制造“判例”（即在成文法不明确时，法官可依先例进行裁决）来对教育政策的性质和内容产生巨大的影响。如1954年的“布朗案”，它在美国亦被称为具有里程碑性质的“世纪之案”，它所作出的关于学校种族隔离是违宪的裁决为以后美国公立学校实现种族混合奠定了法律基础。

总统^[18]——美国最高行政首脑，他对国会的决议拥有否决权，对教育政策的影响力也可谓一言九鼎。希尔斯曼曾指出：“作为最高立法者，总统的权力比所有参与政策制定工作的人的权力加在一起还要大。这是一致公认的看法。”^[19]他将美国政体解释得更简洁，他把政府称为第一圈的政策制定者，把政党和利益集团称之为第二圈的政策制定者，而新闻媒介则是政党和利益集团争取政治权力的舆论工具。可见，美国政府政策的制定决不只局限于政府机构和最上层领导人，各种社会力量和社会机构亦发挥着重要的乃至决定性的作用。例如，国会早在1947年就通过了建立国家科学基金会的议案，但杜鲁门总统却予以否决，最终还是得到了继任总统的同意并签署了意见后才得以建立。一般而言，当遇到重大教育问题，像1957年的“卫星事件”，总统总是和其内阁成员及下属的一些咨询机构一起商讨解决办法。有时，一项政策或法案的提出还与总统的个人经历有关。如约翰逊总统早年在德克萨斯州的任教经历即使其更能体会穷人受教育的苦衷，有了实现社会均衡的思想萌芽，并想给穷人更多接受教育的机会，这也间接地导致了《初等和中等教育法》的制定。

州^[20]——《美国宪法》规定：未经列举的权力均“保留给州政府或人民行使之”，而教育权力恰恰又是未列出的，因此教育权力也就保留到了各州，成为州管辖范围内的事务，而这也为州政府创造了一个合适的法律环境，以使其能就越来越广泛的教育问题制定适合的政策。

（2）公民社会。众多有高度参与感的成熟的公民的存在使美国拥有了一个强大的公民社会，其活动异常活跃。各种社团组织名目繁多，它们在教育政策的形成和贯彻过程中也发挥着独特的作用，其既可以使政令上通下达，又可以使教育政策更加连贯和完善，而这些亦是美国所固有的特征，其他国家则难以望其项背。

利益集团——美国三权分立的政治体制与其他中央集权制国家极为不同的是，它在国家层面上有一个“真空地带”，为了填补这一真空地带，一大批非政府的力量即应运而生，它们并在广泛的领域内指引、影响并协调着教育政策。在美国，社会的多元化亦使得人们的政治、宗教、种族和经济背景的差别很大，利益的分歧亦广泛存在，而哪里有利益分歧，哪里也就有利益集团产生的可能。所以，美国的利益集团数量特别庞大，名目也特别繁多。

斯普林（Joel Spring）在《利益的冲突》一书中，将美国教育中的利益集团主要分为三个大类（thebigthree）：教师协会、社团和基金会。^[21]它们直接或间接地影响着教育政策的制定，尤其是企业成立的大型基金会在这方面的作用更大，如卡内基基金会、福特基金会等，它们往往通过游说、示威及政治捐款等方式在一定程度上影响着教育政策，同时成为教育变革和创新的力量。举例来说，如今的美国商界已形成了一股力量，即通过撰写报告和专著来对教育政策（尤其是学校教育与就业准备之间的政策）施加影响，这些报告不仅涉及商界与学校的关系，而且还进一步讨论教育在社会中的作用。这一做法给州和联邦的教育政策带来了很大的促动，为新政策的实施亦创造了更大的选择空间。如肯塔基州的“普理查德委员会”就为具有划时代意义的《肯塔基教育改革法》（Kentucky Education Reform Act）确定了总体框架。

在美国，其中等和高等教育的衔接不像我国是通过全国统一的高考制度来实行的，一些非政府机构在其间起着关键的作用。如美国的大学入学考试是由“大学委员会”（The College Board，它负责组织“学习能力考试”，即SAT^[22]）和“美国大学测验”（American College Testing，简称ACT）这两个组织负责的。他们所开发的考试工具影响到成千上万人的未来，同时也影响着几乎所有的高中课程。ACT^[23]的宗旨是“为个人或组织在就业或教育决策上提供更有用的信息”；而“大学委员会”，其全称是“大学入学考试委员会”（College Entrance Examination Board，简称CEEB），则从字面上就可以了解到该组织的起源和目标。它们的成员网络遍及全国各地，它们召集年会，组建委员会，实施专门的计划并发表研究报告，加强各州之间的联系，这些无疑都非常有利于政治性的决策。

大众传媒——以电视、广播、报纸、杂志、书籍和网络等为表现形式的大众传媒在当代美国社会生活中是主要的信息传播载体，其特点是信息覆盖面广，传播迅速，因而保证了公众的知情权，同时也为公众关注教育政策的出台提供了基础。为此，它们也不可避免地成为教育政策制定流程中的“参与者”，同时通过影响公众舆论来进一步影响教育决策。

从某种程度上说，媒体不关心的问题就是政府可以忽略不计的问题。“电视是一位伟大的立法者。电视传达的是真实。事实上所有的人似乎都同意，只要电视里不出事，那么美国就太平无事。”^[24]在20世纪50年代末的“卫星事件”中，新闻媒体就在其中起了推波助澜的作用。当时《华盛顿邮报》、《纽约时报》等都在极为显著的版面推出了相关报道，甚至连电视上的一些娱乐节目也与这一事件发生关联时，这就在一定程度上渲染了事态的严重性，它使公众的情绪更加激动难平，从而给政府造成了极大的压力，同时也迫使他们迅速地做出反应。也正因为如此，在西方有人把大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”^[25]。

公民——公民是美国社会中的基本元素。按照政治学家阿尔蒙德^[26]的划分，公民可以分为“普通公民”、“积极的公民”和“精英人物”。“普通公民”只在重大的危机和事件发生时才会去关注；“积极的公民”受教育程度较高，会发表自己的观点，并且这些观点会对普通大众产生一定的影响；“精英人物”则与前两者不同，由于身处上层社会和国家决策中心，常常是职业化地卷入到政治事务中，对公共事务的参与程度最高，影响最大，由他们所组成的智囊团也往往是国家教育决策过程中的一个十分独特而又非常重要的主体，它对改善教育政策系统和环境，提高教育决策质量具有积极的影响。需要强调指出的是，智囊团往往能更快、更好地感知并界定社会问题，同时快速给出解决的办法。以《国家处在危险之中》为例，该报告的整个专家委员会的组成成员就包括了州议会、州教育委员会、地方学校单位、高等教育和专业协会的有关专家及社会精英。他们对美国当时教育质量低下的问题都能给予准确的把握，对这些问题，他们不止是以迫切的态度和严重的言辞进行陈述，而且还指明了今后前进的方向和可操作的政策建议。这些建议对提高政策质量，确保政策的科学性起到了举足轻重的作用。