发达国家职业教育发展改革的特点

第一节　发达国家职业教育发展改革的特点

第二次世界大战的结束是人类发展迈向新阶段的一个重要的转折点。现在，和平与发展是国际社会的主旋律，科教兴国成为许多政府的战略选择，经济和教育得到了前所未有的发展，职业教育在经济社会发展中的作用得到了广泛的认可。从世界范围看，发达国家主要以西方资本主义市场经济工业国为主。它们自第二次世界大战结束以来经济持续发展，其间虽有过经济危机造成的停滞甚至衰退，但年平均增长率仍基本保持在3%～4%。随着科学技术的发展，发达国家在产业结构的调整中不断软性化、高级化，逐步进入以服务业和信息产业为主要部门的后工业化社会。在经济发展战略上，它们重点发展高新技术产业，在国际贸易中以输出高技术、高附加值产品、重化产品和软性劳务服务为主，表现出技术密集和智能密集的特点。尤其是随着冷战的结束，经济与科技在全球竞争中的地位更加得到提高，知识经济成为各发达国家发展的战略重心，21世纪经济与贸易竞争的需要更加促使他们对职业教育进行积极的发展改革。

一、调整教育发展的战略重点，大力发展职业教育

现代意义上的职业教育是随着资本主义工业革命的产生而产生，随着战后西方经济的兴起而兴起，随着当今高技术信息时代的发展而发展的。发达国家无一不将发展职业教育作为其教育发展的战略重点，这在德国表现得尤为突出。职业教育在德国战后迅速恢复并在高速发展国民经济的过程中所作出的巨大贡献，是世人所公认的，因此被誉为创造德国“经济奇迹”的“秘密武器”。而在德国的职业教育体系中，又以其作为主体与核心的“双元制”模式最具特色。双元制职业教育是指教育机构与企业联合举办职业教育，企业和学校、教师与企业培训人共同培养学生，学生同时具有双重身份，旨在最大限度地利用学校和企业的条件和优势，强化理论与实践相结合，从而培养既具有专业理论知识，又具有专业技术和技能以及解决职业实际问题能力的高素质技术人才的一种教育制度。由于德国拥有一个良性循环的培训市场和劳动力市场机制，是否接受过职业教育对于人们就业的影响很大，因此职业教育对广大民众具有很大的吸引力。

自1990年两德统一以来，经济结构的变化和调整使“双元制”受到了新的挑战，促使德国政府和有关部门迅速作出反应，出台了一系列有利于职业教育发展的政策和策略，如增加对职业教育的投入(尤其对东部地区)以解决培训岗位不足的问题，支持在工作过程中学习的方针以提高培训质量和效益，加强职业教育的教师进修和专业培训，加强各州和地区学习地点的协调以及毕业证书的统一等。德国历届政府对职业教育都给予高度重视，即使在近年来经济结构调整、失业率增高的情况下，新一届联邦政府在1999年仍解决了10万个培训岗位。在政府的积极引导甚至直接干预下，德国每年对职业教育的经费投入超过0．5亿马克。他们一方面强化职业教育的咨询体系，从联邦政府到各个州、各个城市乡镇都有联成网络的职业咨询服务；另一方面建立了规模庞大的职业教育研究体系，除世界闻名的联邦职业教育研究所外，各州、各大学、各行业协会以及民间组织也都设有职业教育研究机构，通过“典型试验”(一种有严格工作程序和配套资金保障的职业教育科研实验)来进行职业教育改革的试点并推广成功的经验。

由于德国的职业教育在战后的经济腾飞中作用十分明显，这种将职业教育作为“秘密武器”的经验自然引起了国际上的高度重视，一些发达国家也从它们与德国经济实力发展的对比中进一步加深了对职业教育作用的认识。如20世纪80年代，法国通过对本国与德国经济成就的比较研究，发现两国在资本积累和投资率方面很接近，但技术水平却有明显差距，究其原因除了科研投入有所不同以外，决定性的因素是技术转化为生产力的能力有区别，而这种转化能力正取决于劳动者的素质。法德两国劳动力中具有高等教育水平者的比例相近，而接受过职业教育的劳动者数量却有明显差异：当时法国的企事业员工中拥有职业证书者不足半数，而德国则多达三分之二，甚至半熟练工中也有47%的人持有职业文凭。由此研究得出的结论是德国的经济优势得益于其优越的职业教育制度，因此法国也应在教育发展战略上做出调整，由偏重学术教育开始转向发展职业教育。于是，法国政府自1989年以来对职业教育不但加大了投入和管理的力度，国家教育发展计划也向职业教育倾斜，在12个国家级重点项目中涉及职业教育的就占8个。

进入20世纪90年代后，冷战格局的改变导致全球的角逐重心转向商战，发达国家之间的贸易争夺愈演愈烈，美国在世界经济中的霸主地位从根基上产生了动摇。美国劳工与经济界经多方调研后一致认为，美国大多数工业产品出口竞争力下降的主要原因是劳工素质低下，而在失业率不断增加的形势下，高新技术尤其信息技术发展要求的技术人员却严重缺乏，新增劳动力则普遍缺乏就业的基本技术，这应归咎于国家对青年就业问题重视不够。于是，美国政府专门派出考察团赴德国、荷兰取经，随后即通过一系列新法案的实施将职业教育的改革引向高潮。例如，针对新增劳动力职业素质不高的问题，美国教育部和劳工部共同推出的《由学校到就业法案》，要求实施在学校职业教育基础上进行企业培训的学习计划。具体从高中二年级开始至少进行三年(包括高中后一年)的学校职业教育计划，并在生产单位的岗位培训中学习较为广泛的就业技能。凡完成“由学校到就业”计划者，可同时获得高中毕业文凭和职业技能证书。根据《卡尔·珀金斯职业和应用技术法案》的要求，从根本上改变了美国中学传统的课程结构，一方面将高中阶段的传统职业教育课程改造成为技术准备教育课程，另一方面使高中(后两年)职业教育与高中后(前两年)的教育在课程上衔接起来，以适应未来劳动力市场的要求。20世纪90年代以来，美国经济进入快速增长期，其经济持续增长的周期和幅度甚至超过了过去几十年里的“德国奇迹”和“日本奇迹”，这一要归功于科研及其成果的转化，二要归功于教育与职业培训的现代化。

作为知识经济时代国际竞争的基础，各发达国家纷纷加速教育现代化的步伐，突出职业教育的重要作用。如德国在制订其新世纪的国家发展计划时，仍然将“发挥职业教育的优势”定为主要战略措施之一，尽其可能最大限度地发挥其享誉世界的“双元制”在向企业提供高素质劳动力中的重要作用；英国则于1998年推出长期培训计划，主张建立个人培训贷款，甚至资助经济有困难的个人参加收费培训。发达国家的经验反复证明，再先进的科技成果和技术设计，如果没有技术工人的实际操作，也难以转化为有竞争力的产品。因此，不少普职教育双轨学制的发达国家都曾经历过逐步调整的过程，为适应经济发展对人才结构的需求，一方面积极发展高等职业教育，另一方面继续对中等职业教育给予足够的重视。例如，欧盟15个国家中，目前仍有11个国家的中等职业教育比例超过50%。而国际经合组织(OECD)的统计资料表明，接受职业教育(包括学徒制培训)者仍是目前多数发达国家高中阶段学生的主流，OECD成员国平均有53%接受了职业教育，而在德国、奥地利、比利时、瑞士等典型的双轨制国家，这一比例均超过了70%。

二、建立完善的法律体系，强调职业教育的规范化

发达国家将职业教育列为战略发展重点，并非只是停留在国家发展的宏观政策之上，而是普遍建有一整套相应的法律法规体系作为切实的保障。德国的“双元制”职业教育之所以举世闻名，其法律基础的完善是至关重要的。德国的《职业教育法》于1969年8月14日开始实施，它规定了关于职前培训教育、职业继续教育、职业转岗教育的所有重要方面，包括培训合同、培训教师、培训企业、培训职业与培训条例、考试与监督等，所以也被称为职业教育的基本法。在德国企业界和职业教育界，但凡遇到有必要进行解释的行为时，往往言必称依据的是《职业教育法》的某条某款，其规定非常具体明确。当然，仅有这样一个基本法是不够的，适用于全德国的职业教育法律法规还有《职业教育促进法》、《劳动促进法》、《青年劳动保护法》、《企业法》、《手工业条例》、《实训教师资格条例》，还有370多种国家承认的培训职业的培训条例，使得整个经济界的各行各业都有法可依。

由于有了完善的法律体系作为保障，发达国家的职业教育机构都受到中央(联邦)和地方政府较多的资助。如在美国，颁布的有关职业教育的法规和法案已多达155个，有力地为职业教育发展提供了支持。1990年通过的职业教育法案授权联邦政府每年向职业教育机构增加16亿美元的投入，用于支持各州推行技术准备原则及其与高中后职业教育的衔接工作。到1994年到位的款项中，60%用于中等职业教育，40%用于高中后职业教育。通常由联邦资助占所需费用的10%，各州和地区支付配套资金为90%。1994年《2000年目标法案》中又规定五年中投资50亿美元以实施职业教育的教改计划。为实施法案，国家还成立专门的执行机构，如“全国标准委员会”、“国家职业教育课程中心”等。通过立法，使得社区学院和初级技术学院的功能定位明确，办学条件到位，配套措施和配套机构齐备，合作伙伴(包括政府及其各级部门)责、权、利分明。日本、英国、法国等发达国家亦是如此。

20世纪80年代以来，英国、美国、俄罗斯等国着手建立全国统一的技能标准，并将其作为国家职业教育与培训的目标。如英国于1986年着手规范国家职业资格制度，政府就业部下设专职机构负责行业技能标准工作，并确定了以知识水平、实际技能为核心的五级职业资格体系(NVQ)；1991年，英国工业协会将国家职业资格纳入行业培训大纲与目标中；1993年，按照政府颁发的《国家教育和培训目标》，五级职业资格体系正式被纳入到国家职业教育与培训的目标之中。在国家职业技能标准和职业资格制度基础上，英国制定了各种文凭和证书课程标准，然后又统一制定了各种课程的必修核心的单元与选修单元或模块课程，以此规范各级各类职业技术院校的教学质量标准和产出人才的规格。

美国在教育分权的体制下，对各级教育没有统一的教学标准要求；职业教育也同样如此，虽有许多行业技能标准和等级考核标准，但各州标准不一，且与学校教育没有多少联系，致使大部分雇主对新工人的劳动技术评价较低。为解决这一问题，1994年，美国政府又通过《2000年目标法案》，规定了职业教育应设置全国性的教育标准，以提高新增劳动力的整体水平。按照该法案，美国政府设置了联邦一级的“全国职业技能标准委员会”等机构，其职责是通过资助促进行业规范技能标准，以作为国家认可的资格标准。据此，美国教育部和劳工部选定了22个行业设立项目并给予资助，以制定综合性的行业技能标准，从1996年起已陆续形成了全国统一的行业技能标准和等级考核标准。该项工作已于1998年基本完成。创建专门机构并将行业技术标准作为国家经济和教育政策的重要组成部分，这是美国职业教育管理制度的一项重要改革，表明了联邦政府通过加强行业对职业教育的管理以达到职业教育的良性发展和提高劳动者素质的愿望和决心。

1990年美国的《卡尔·珀金斯职业和应用技术法案》不仅授权联邦政府每年投资16亿美元用于州和地方政府的培训计划，以提高美国高技术的竞争力，而且要求专科层次的技术学院和社区学院要与中学职业教育在课程上衔接好，使学生获得科学知识和实用技能。据此法案还特别创立了美国国家职业教育研究中心，正式帮助课程衔接等工作的改革实施。这样，两年制技术学院和社区学院的教学计划和课程内容就会很有针对性，就会建立在中学职业教育的基础上并将其升华而不是低水平的重复。为此，中学和社区学院的教师还相互听课，以彼此了解对方的课程和教学内容。这样，就使得中等职业教育与高等职业教育有机地衔接起来。

由于职业教育师资队伍的构成和对各类师资的要求，远比普通教育要复杂得多，为保证职业教育的教学质量，许多发达国家对不同类型的职业教育师资的任职资格分别有明确的规定。如德国职业学校的教师均作为所在州政府的公职人员(原民主德国除外)，其中理论课教师必须接受过大学教育。并通过国家考试获得合格证书后，经过3年左右的教育学和教学法方面的学习与实习，再通过第二次国家考试才能取得高级公务员教师资格；实践课教师则必须是具有实践经验的专科学校(师傅学校或技术员学校)或专科大学的毕业生，再经过两年的教师进修学院学习，并通过国家考试才能取得中级公务员教师的资格。由于德国的职业教育形式以“双元制”为主体，故企业内还有大量的实训教师，但实训教师并非是一种特定的职业，他们可以是师傅、技术员、工程师或其他专业技术人员，也可以是通过实训教师资格考试的有生产实践经验的技术工人。根据德国职业教育法的规定，他们可以全部地也可以部分地从事职业教育工作，而不像职业学校的教师那样具有公务员的资格。

为保证职业教育教师的在职进修顺利进行，许多发达国家也制定了相应的法律法规。美国的各联邦州都有法律对教师的进修提供保障，如加州的《教育法》规定对于改进在职教师的业务培训计划给予协助，采取专门教育研究机构同地方学区签订合同的方式来指导进修人员、开设进修课程、提供进修设备和经费。英国规定新任教师可有1/5的时间用于进修，正式教师则可以每隔7年轮流脱产进修一次。为了鼓励教师在职进修，各发达国家普遍的做法是建立进修与晋级加薪相结合的制度。如日本规定凡已任教若干年的职业教育教师，若在大学加修规定的学分，可获得高一级的教师资格，并晋级加薪和提高社会地位；德国职业学校教师若参加留职带薪进修，或可获得高一级的任职资格，或可获得另一种新的资格，诸如另一学科的任教资格、教师进修中心任教资格、校长任用资格、督学任用资格等。美国职业教育的教师证书则规定了4～10年不等的有效期限，迫使教师利用夜间或暑期进修，并利用每7年一次的休假(半年至1年)去大学修读规定学分，以换取新的教师证书并提高待遇。总之，许多国家都非常注重职业教育教师进修的制度化和规范化，使在职教师的进修与未来新教师的培养联结成一个统一的整体。

三、企业界积极参与职业教育，使TVE转向TVET

职业教育的重要特色就在于学校与企业的紧密合作。这种校企合作不仅仅是指企业参与职业教育的教学过程，它具有更为广泛的意义。这里所讲的企业，实际上是泛指一切需要职业教育为之培养各级各类基层劳动力的企事业用人单位，他们的生存和发展在很大程度上取决于职业教育所提供人才的数量、质量和规格。由于现代职业教育是工业化大生产的产物，对此传统的师徒制培训和单纯的学校职业教育已无法包容，于是校企合作已发展成为当今发达国家实施职业教育的主要特点。但因各发达国家在社会经济发展和文化传统背景上的差异，使它们在校企合作的具体操作上各有其特征，概括起来主要呈现为两种不同的模式。

第一种是以企业为主的模式，最为典型的代表仍是德国的“双元制”。它以企业的实践培训为主，以部分时间制职业学校的理论教学为辅，学校教育与企业培训的办学费用分别由各级政府与企业全额负担，企业还为学生每月的生活、交通等提供500～2200马克不等的费用。学生需与培训企业订立培训合同，每周3～4天在企业按照国家统一作为联邦法律文件颁布的职业培训条例进行技能训练，1～2天在学校根据联邦教科部及各专业部委和各州文教厅制定颁布的教学计划进行理论学习。整个培训过程由行业协会作为中介，执行监管与质量考核，并建立跨企业培训中心以作为中小企业培训能力不足的补充机构。由于“双元制”的培训职业(即专业设置)与市场需要吻合，毕业生常能直接就业于培训企业，使职业教育所培养的人才与劳动力市场不至于出现较大的结构性矛盾，因而能较好地解决毕业生的就业问题。荷兰、奥地利等国也都有这种以企业为主的校企合作职业教育，英国的工读交替式培训和日本的产学合作教育也属此类模式，其教育对象的主要身份是青年学徒，企业成为实施职业教育的主要组织者和管理者。

第二种是以学校为主的模式，其代表是美国的合作教育计划和苏联的学校－基地企业培训计划。这种模式下教育对象的主要身份是职业学校的学生，教育部门成为职业教育的主要组织者，它将学生在企业的培训纳入学校的教学计划，学生以接受学校教育为主，同时按一定方式轮流或交替到企业进行技能培训。这种以学校为主的校企合作职业教育，其较为典型的例子还有英国多科技术学院实施的“三明治课程”。多科技术学院属高等职业教育，其学位课程是前两年在学院学习，第三年到相关企业实习，最后一年又回到学院学习；文凭课程则是第一年在学院学习，第二年到企业接受实际培训，第三年再回学院学习课程。这种模式的校企合作计划一般都比较周全，比较强调教育教学的规律与要求，所培养的人才的基本素质就比较有保证，但培训的目的性和针对性则不如上述第一种模式。

第二次世界大战后，由于国际竞争的重点从军事上逐步转移到经济和技术上，加上企业组织的国际化和企业教育本身的经验积累等一系列因素，使得发达国家的企业内职业教育由少量企业扩大到一般企业，教育的对象由少量骨干技术员工扩大到从普通工人至高层管理者的几乎所有人员，教育内容、形式、方法上的多样化更是以前所无法比拟的。这样，现代职业教育的范围又有了新的拓展，没有学校参与而仅由企业自行独立计划和实施新职工和转岗职工的教育和培训全过程的制度与形式，也成为职业教育的重要组成部分。如日本的职业教育体系除了学校内的模式外，企业内职工技术教育与培训制度更为完善，各企业规定生产第一线的工人、各级干部及转岗人员都必须经过严格的训练，掌握必要的技能，并经考核合格后才能上岗。在日本，大企业大多单独设有专门的教育机构，中小企业则多数联合起来对职工进行技术与管理等业务培训。企业内教育贯穿于一个职工从进厂到退休的全程，内容除了专门的技术教育、技能训练外，还包括经营教育、提供办事能力的教育和作为企业职工的职业道德与品质教育等。20世纪60年代中后期到20世纪70年代，日本企业还开办一些以高中毕业生为对象的短期大学，20世纪80年代又创办了一些企业大学和可授予硕士学位的研究生院，使日本企业内职业教育体制更为完善，在这方面成为全球的典范。

发达国家的企业界积极参与职业教育，并努力将职前的准备教育与职后的继续培训有机地结合起来，使职业教育逐步成为适应现代社会发展的终身教育体系的核心。1999年4月，联合国教科文组织(UNESCO)在汉城(现为“首尔”)召开了第二届世界技术和职业教育(“TVE”与我国职业教育法中规定的“职业教育”一词同义)大会，其主题即为“全民的终身教育与培训——通向未来的桥梁”。这次大会的一个突出特点就是十分强调教育与培训的有机结合，以构成终身学习体系，为此大会提出以TVET(“技术和职业教育与培训”)代替以往国际上惯用的TVE一词。这种职业教育内涵上的拓展和功能上的延伸，我们从发达国家的发展轨迹中已见端倪。