海洋港口完善现代海洋体系

1）海洋综合管理的提出

海洋综合管理思想萌生于20世纪30年代的美国。20世纪之前，有关国家的海洋管理的主要职能表现在围绕海外殖民掠夺航行和商业利益等为中心进行的争夺，未认识到所主张的海洋权利与海洋资源之间能够产生利益的联系。随着海洋开发利用活动在国家经济体系中比重的日益增加，世界各国在深化海洋空间区域的合理权益划分后，充分注意到了海洋自然资源与国家利益的关系，如海洋渔业资源的衰减受到关注。1921年美国渔业局就曾报告：“过去从未适当考虑过至关重要的资源养护问题，对此，尽人皆知的某些宝贵渔业资源衰退应该是有效的警告。今后应当更直接、更广泛地应用科学研究成果。”即直接从行业管理的角度向国家提出忠告。当时有些学者提出，应对延伸到大陆架外部边缘的海洋空间和海洋资源区域采用综合管理的方法以统筹考虑其开发利用问题。然而这项建议，由于外交政策方面的限制以及缺少令人信服的理由而被否决了。

直至20世纪70年代末，随着海洋资源的大规模开发，出现了近海资源衰退、水质恶化和灾害频发等一系列的负面问题，严重地威胁未来海洋可持续利用的前景，而传统的分散的行业管理已无法解决海洋的整体和全局性问题。因此，20世纪80年代海洋综合管理又被重新提出，并逐步获得重视。其一，1982年第三次联合国海洋法会议通过《联合国海洋法公约》，该公约中新的海洋法制度“给所有国家，特别是发展中国家带来巨大希望”，提出要依靠海洋资源满足各国人民营养需要、满足其能源需要、满足其对新的或补充的原材料来源的需要，为此联合国号召各沿海国家大力加强海洋管理，尤其是要加强海洋的综合管理。这意味着，单纯的海洋开发利用或单纯的海洋环境保护都不是海洋管理的目的，而应在充分兼顾各方面利益的基础上，实施将海洋环境保护纳入总体经济发展的政策，动态评价海洋开发利用引起的海洋价值变化；合理利用海洋资源以充分满足社会可持续发展和国家整体利益的需要；防止、减少和控制海洋环境污染，包括沿海的海洋生态系统的破坏、退化；保护海洋生物的多样性和生产能力、生物环境和生物种群之间的生态关系；统筹协调海洋资源管理研究、技术发展和基础设施建设等发展，为国家全面、综合管理海洋提供了基础和依据。其二，1989年11 月16日在第44届联合国大会上联合国秘书长关于《实现依海洋法公约而有的利益：各国在开发和管理海洋资源方面的需要》的专题报告，详细论述了海洋资源对沿海国家，特别是发展中国家的重要作用的同时，全面阐述了海洋综合管理的意义、作用和目标，进而号召各沿海国家采取积极的措施，实行海洋的综合管理制度。其三，1992年联合国环境与发展会议通过并签署了《21世纪议程》，其中第17章海洋可持续发展的核心思想也是未来的一项基本任务—保持海洋的可持续利用，沿海国家必须对毗邻管辖海域实施海洋综合管理。与会的各沿海国家政府首脑，对此作出了承诺。自此，海洋综合管理作为国家海洋管理的基本制度最终确立下来。

2）海洋综合管理的含义

海洋综合管理是一个新概念，更是一个发展中的新概念。

20世纪80年代前提出的海洋综合管理的含义还是极为简单的，它只是反映了当时的海洋实践水平。国外文献阐述海洋综合管理概念时，多以解释的方式说明综合管理的执行层次、联系机制、管理规划、管理策略和管理范围等。美国是最早提出海洋综合管理的国家，其代表性论著有J.M.阿姆斯特朗和P.C.赖纳合作完成的《美国海洋管理》。该书认为，海洋综合管理是把某一特定空间内的资源、海况以及人类活动加以统筹考虑。这种管理方法可以看作特殊区域管理的一种发展，即提出把整个海洋或其中的某一重要部分作为一个需要予以关注的特别区域。

《中国海洋21世纪议程》把海洋综合管理表述为：海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益、合理开发海洋资源、保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展的目的。

经过近20年的海洋管理的研究与实践，海洋综合管理的内涵得以不断充实和丰富。中国的海洋管理专家和学者对海洋综合管理做了较多研究。其中，鹿守本先生根据已有的理论研究和我国海洋管理的实践经验，在《海洋管理通论》一书中表述为：“海洋综合管理是国家通过各级政府对海洋（主要集中在管辖海域）的空间、资源、环境和权益等进行的全面的、统筹协调的管理活动。” ^[43]在这一归纳表述基础上，还可以延伸表达如下：海洋综合管理是海洋管理的高层次管理形态；它以国家的海洋整体利益为目标，通过发展战略、政策、规划、区划、立法、执法以及行政监督等行为，对国家管辖海域的空间、环境和权益，在统一管理与分部门和分级管理的体制下，实施统筹协调管理，达到提高海洋开发利用的系统功效、海洋经济的协调发展、保护海洋环境和国家海洋权益的目的。

海洋综合管理的这一含义，包含了四个方面的内容。

（1）海洋综合管理是海洋管理范畴内的一种类型。它不仅具有管理的一般职能，而且具有其他海洋管理方式不具有的职能，其表现为：它不是对海洋的某一局部区域或某一方面的具体内容的管理，而是立足全部海域和根本长远利益，对海洋整体、内容全覆盖的统筹协调的高层次的管理形式，它是海洋管理的新发展。

（2）海洋综合管理的目标，集中于国家在海洋整体上的系统功效和继续发展、持续海洋开发利用条件的创造。这是局部或行业管理难以达到的目标。

（3）海洋综合管理侧重于全局、整体、宏观和公用条件的建立与实践，它不深入到具体的管理，比如行业资源开发利用活动的管理。因此，所采用的手段必须是战略、政策、规划、区划、立法与执法、行政协调等。

（4）国家管辖海域之外的海洋利益的维护和获取，也是海洋综合管理的基本任务。公海区域的空间与国际海底区域的矿产资源，是全人类的共同遗产，各国有合理享用的权利，当然也有维护公海区域自然环境的义务。

以上含义揭示了海洋综合管理的本质属性在于从国家海洋整体利益出发，以海洋的可持续发展为最高目标，通过战略、法规、政策、规划、执法等手段，保护海洋生态环境，保障海洋资源的持续利用，达到社会、经济、环境效益的最佳统一。

管华诗、王曙光主编的《海洋管理概论》一书中，从广义的角度对海洋管理加以定义，指出“所谓海洋管理是指政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发利用活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作” ^[44]。这种广义的海洋管理概念试图突破海洋管理是政府行政管理的限制，在一个更宽泛的意义上理解海洋管理，也为我们研究海洋综合管理提供了一个更宽的研究视角。因为海洋资源的多元化，功能的多重性，使得多种产业在同一海域进行开发活动成为可能，这样就产生了产业进入海洋的先后顺序以及产业活动与海洋环境保护的种种问题。行政区划是难以割裂海水的连续性、流动性的，生态系统也是不遵从行政边界的，海水的污染也不会因行政边界被阻隔，海洋中任何一种污染，如陆源排污、海上油井溢油、船舶溢油、赤潮等都不可能仅仅停留在固定的位置，会随海风或海流很快扩散到其他海域。海洋中的任何一种开发活动必将影响或涉及其他的开发活动，这种问题必须通过综合管理的途径加以协调，从海洋的整体利益出发，统筹兼顾，才能达到获得国家最大的基本利益的目标。海洋综合管理既是一种理念，也是一种管理方法，通过它将发生在海洋上一定区域内的许多活动（航海、捕鱼、采矿）及环境状况看成一个整体，在不损坏当地社会经济利益及危害子孙后代利益的前提下，优化使用这一整体，使国家获得最大的基本利益。

上述海洋综合管理的本质属性决定了综合管理的基本职能，概括起来有海洋立法管理、海洋权益管理、海洋规划三大主体职能以及海洋资源管理、海洋环境管理、海洋经济管理、海洋科技、海洋执法管理、海洋人力资源管理和海洋公益管理七个具体方面。这些基本职能反映了海洋综合管理的内涵，即在保障海洋可持续发展的前提下，对涉海的全部活动给予支持、限制和规范。