日本的总量控制制度

（一）水质污染总量控制

日本于1970年召开了“公害国会”，修订了《公害对策基本法》，并制定了《水质污染防治法》。日本水质污染总量控制，开始于1973年针对濑户内海的《环境保护临时措施法》。1977年10月日本环境厅向中央公害对策审议会提出了《关于水质污染总量控制制度》。1978年4月国会提出修改法案，将临时措施法改为特别措施法，并以中央公害对策审议会解答的形式进行了补充，经过参、众议院通过后公布了修改法，9月份排水标准专业委员会进行了关于总量控制标准的研究，特殊问题专业委员会进行了监测方法等方面问题的研究，并于1979年6月12日提出了总量削减基本方针。1980年3月18日，经内阁总理大臣同意，规定了总量削减计划。各都府县为实现上述计划规定的削减目标量，从1980年7月1日开始执行总量控制制度。东京湾、伊势湾及濑户内海属于污染显著的广阔封闭性水域，日本的水质污染总量控制制度首先在这里实行。

1.水质总量控制制度的特色

日本《水质污染防治法》的特色在于：区域实施总量控制制度，即首先由政令指定总量控制的项目、水域、地域；其次由内阁总理大臣制定关于削减污染负荷总量的基本方针；再次由都道府县知事确定削减目标量的计划，然后制定标准予以实施。^[34]在执行本制度的地域，凡流入这个封闭性水域而引起污染的地方，原则上应赔偿一切损失。根据这一原则，可全面削减流入该水域的污染负荷量，其中包括内陆地方的污染负荷量。应削减的污染负荷总量包括：属于水质污染防止法控制对象的企业排水的污染负荷量、控制对象之外的家庭排水等的污染负荷量。总之，包括所有流入该水域的污染负荷量。

2.指定项目、指定水域、指定地域和控制对象

由于考虑到指定项目是掌握封闭性水域染状况的代表指标，污染源又是多方面的，还要有效地掌握和测定污染负荷量，所以指定项目定为化学需氧量（COD）。水质总量控制制度中的指定水域和指定地域的概念分别是：指定水域是由于人口和工业集中，生活和生产排水大量流入封闭性水域而使水质难于达到环境标准的水域。即污染源集中，污染显著，且有大范围地区排水的某些封闭性水域；而指定地域是与指定水域水质污染有关的地域，原则上定为向指定水域排放污染物的地区。指定水域除进行COD总量控制的濑户内海之外，还有东京湾和伊势湾。指定地域是根据指定水域的范围来确定的。控制对象一般指水质污染防止法中规定的特定企业（如1979年具体规定了食品、造纸等行业的COD值，比过去严一些）。

3.总量削减基本方针

总量削减基本方针，即指定目标削减量。它是内阁总理大臣在听取了指定地域里各有关都道府县知事的意见后，经公害对策会议决定的。而污染负荷量的总量削减是根据目标年度，不同污染源、各都道府县的削减目标量以及其他基本事项决定的。目标削减量是在指定水域内，以确保与指定项目有关的水质环境标准为主，在考虑指定地域内人口与工业发展、污水等处理技术水平、下水道的整顿等基础上，在切实可行的范围内进行削减。削减量根据不同都道府县进行调整，同时，各污染源是在生活、生产以及各部门间统一平衡的基础上，全面进行削减。同时还规定了不同污染源的削减目标量、方法以及与总量削减有关的其他必要事项。达到目标的方法有下水道的整顿、规定总量控制标准、小规模排水对策、启蒙教育等。根据总量控制标准削减负荷量的同时，还明确规定了有关下水道整顿的指标。

4.总量削减计划

随着总量控制基本方针确定之后，总量分摊给各都道府县，各都道府县知事就要制定总量削减计划，确定各污染源的目标削减量、实现削减的途经、制定总量控制的依据等事项。根据总量削减基本方针制定的总量削减计划是为了削减生活、生产以及其他一切原因引起的污染负荷量。因此，本计划中的削减目标量要落实到各污染源单位。为达到总量削减计划中规定的标准，既要规定总量控制标准，还需加强下水道及粪便处理设备的整顿，粪便净化槽对策，小规模排水对策及启蒙教育等各方面的工作。指定地域内的工厂必须遵守总量控制标准，为达到总量削减计划，国家和地方公共集团必须尽力采取必要的措施。

5.总量控制标准、措施及检测体制

根据国家定的标准，都道府县知事要对每一个特定企业定出日平均允许排污量。为了防止瞬时出现高浓度，并行浓度限制。控制措施主要是对扩建的特定企业采取必要的措施；由于目前判断违反总量控制标准还有困难，不采取直罚制，但违反了浓度标准时继续采用直罚制；企业人员负责上报监测结果。监测体制则是国家及地方团体要制订遥测遥控计划，以便经常掌握污染情况，整顿监测体制。

（二）大气污染总量控制

日本在发现单纯采用浓度控制法无法解决排放源密集区的大气环境问题后，于1968年6月通过了《大气污染防治法》，对单个污染源实行K值控制，即实行浓度控制和排放量控制相结合的控制方法。20世纪70年代初，随着城市经济的迅猛发展，各地大气污染日趋严重，浓度控制和K值控制已经无法保证大气环境质量，这迫使政府在1970年就开始研究总量控制，并于1974年在颁布的《大气污染防治法规》中规定了排放总量控制制度，首先在11个指定地区对二氧化硫排放实施总量控制，并在其后的2年时间里扩展到24个地区，于1981年6月将氮氧化物也列为总量控制对象。1992年，再将机动车排放的氮氧化物列入总量控制范围。1995年日本通过第70号法律；第75号法律重新修订了《日本大气污染控制法》，进一步改进了总量控制制度。迄今为止的40多年中，日本立法实践中有关总量控制制度的规定主要体现在总量控制区的规定、总量控制标准的制定、总量降低计划的拟定和实施的措施与责罚等方面。

1.有关总量控制区地规定

日本《大气污染防治法》依据不同的行政级别和情势分别规定了内阁政令、总理大臣、环境厅长官在总量控制区划分中的权力和征询意见程序。其特点在于：日本总控区所适用的大气污染因素除含硫氧化物外，还有烟尘、特定有害物质及机动车废气，日本是以内阁政令的形式规定含硫氧化物等指定烟尘的最高排放容量，所适用的环境标准则以公害对策基本法的形式规定，日本已将机动车废气的流动性污染纳入及时总量控制的立法规定之中，日本在中央与地方的关系的协调中体现出了中央对地方的意见征询，这样可以使总控区的规定更具可操作性、便于地方执行。进行总控区划时，除了强调对硫氧化物污染的总量控制，日本也已注意到对氮氧化物污染的总控立法，1992年制定的《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》规定了削减汽车排放氮氧化物污染的综合政策。

2.有关总量控制标准的制定

日本立法不仅明确规定了总控标准，作了比较详细的分类，而且依据大气污染总控区的划分及标准的规定，对制定总量降低计划的职责和技术性事项进行了详细的立法规定。此外，其相关立法还规定：都道府县知事根据总理府命令进行规定，并依据不同情形规定控制标准类型，而且都道府县知事制定的排放总量控制标准应公布周知、修改或废止此项标准时亦同。总控标准是总控效果的衡量尺度和实施总控目标的技术性规范，其特点在于：日本法律规定在遵循烟尘总量降低计划原则的前提下，其总控具体标准交由各级政府依据总理令规定，并体现地方特色，以便地方能灵活实施总控目标，并可充分发挥地方在实施总控目标中的主动性。不仅如此，日本在制定总控标准时规定了公众参与，目的是便于使公众了解和理解标准，使标准更合乎实际和完善，更便于实施。

3.有关总量降低计划的拟定

日本在拟定总量降低计划时表现出其独到之处，具体包括以下内容：拟定烟尘总量降低计划须考虑指定地区、特定工厂、计划的时效和方法等因素，并规定了都道府县知事在制定计划时的征询意见、报告、公布周知和环境厅长官就计划提供必要的意见或建议的程序，还包括及时制定总量控制区总量降低计划。其特点在于：制定降低排放量的计划是地方政府的强制性义务，总量降低计划是一种动态的计划，要求根据总控区大气污染状况的变化及时修改，总量降低计划制定考虑到经济和社会发展状况及计划实施的时机和机制，使计划具有时效性，规定制定总量降低计划时应遵循征求意见、报告和公告程序，对机动车可能造成的严重废气污染建立应急降低计划。

4.有关实施总量控制的措施与罚则

针对大气总控目标，日本大气法还规定了数项制度和罚则，其中较有特色的规定体现在对机动车废气的及时控制、惩役或罚金法则以及“双罚制”的规定之中。日本针对总量控制规定了标准控制制度、申报监控制度、限期改进制度、机动车废气的及时控制制度、报告和检查制度、许可证制度、地方政府职责制度和无过错责任原则、惩役或罚金法则、单处罚金法则、“双罚制”等罚则。除机动车废气及时控制制度外，日本法律的制度及罚则在我国的有关立法中可以找到对应项。所不同的是日本在总控立法中明确规定了无过错责任原则，并将刑事立法中的惩役、罚金及“双罚制”引入其中，日本的监督管理制度显得更完善，总控立法对地方政府的法律实施行为提供了监督机制。

除此之外，日本大气总控立法中很有特色的一点是，要求在规定总量控制区、制定总控标准和拟定总量降低计划时有关“征询意见”、“公布周知”的规定，体现出了立法中的一种民主精神和公众参与意识。立法的民主原则是现代社会应当遵循的基本原则。日本在总控立法中一直强调都道府县知事的权力与职责，与中央政府的关系很明确，使得总控这一实际上带有地方特点的问题的解决变得容易。这在我国的环境立法中仍是十分欠缺的。