“三同时”制度包含的内容

（一）“三同时”制度适用的范围是所有对环境有影响的建设项目

1987年国家计委、国务院环保委员会制定的《建设项目环境保护设计规定》第3条对“三同时”制度的适用范围作出了明确规定：“本规定适用于中华人民共和国领域内的工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政、机场等对环境有影响的新建、扩建、改建和技术改造项目，包括区域开发建设项目以及中外合资、中外合作、外商独资的引进项目等一切建设项目。”

1.建设项目的定义

“基本建设工程项目，亦称建设项目（construction project），是指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。一般以一个企业（或联合企业）、事业单位或独立工程作为一个建设项目。……凡属于一个总体设计中的主体工程和相应的附属配套工程、综合利用工程、环境保护工程、供水供电工程以及水库的干渠配套工程等，都统一作为一个建设项目；凡是不属于一个总体设计，经济上分别核算，工艺流程上没有直接联系的几个独立工程，应分别列为几个建设项目。”^[4]

一般理解上的建设项目是指经主管部门批准的包括在一个总体设计或初步设计范围内进行建设、经济上实行统一核算、统一管理、行政上有独立组织形式的基本建设单位。环境保护工程是建设项目的一个组成部分。

2.建设项目的特征

（1）技术上属于一个总体设计，满足一个总体设计或初步设计范围内。总体设计即对有关系统全局问题的设计，也就是设计系统的总处理方案。凡是不属于一个总体设计应分别列为几个建设项目。

（2）结构上由一个或几个相互关联的单项工程组成，各单项工程相互联系构成一个有机的统一整体，共同为总体设计服务。

（3）建设过程需要遵循必要的建设程序和特定的过程。即一个建设项目从提出建设的设想、建议、方案选择、评估、决策、勘察、设计、施工一直到竣工、投入使用，是一个有序的全过程。

（4）必须达到一定的投资限额标准。即只有达到一定限额投资的才能作为建设项目，不满限额标准的称为零星固定资产购置。

3.建设项目分类

（1）按建设性质划分为新建项目、扩建项目、改建项目、迁建项目、恢复项目。

新建项目是指从无到有新开始建设的项目。有的建设项目原有基础很小，经扩大建设规模后，其新增加的固定资产价值超过原有固定资产价值3倍以上的，也算新建项目。

扩建项目是指原有企业、事业单位，为扩大原有产品生产能力（或效益），或增加新的产品生产能力，而新建的主要车间或工程项目。

改建项目是指原有企业为提高生产效率，采用新技术，改进产品质量，或改变新产品方向，对原有设备或工程进行改造的项目。企业增建一些附属、辅助车间或非生产性工程，也算改建项目。

迁建项目是指原有企业、事业单位，由于各种原因经上级批准搬迁到另地建设的项目。迁建项目中符合新建、扩建、改建条件的，应分别作为新建、扩建或改建项目。迁建项目不包括留在原址的部分。

恢复项目是指企业、事业单位因自然灾害、战争等原因，使原有固定资产全部或部分报废，以后又投资按原有规模重新恢复起来的项目。在恢复的同时进行扩建的，应作为扩建项目。

（2）根据项目管理及编制工程造价的需要，一般把建设项目划分为单项工程、单位工程、分部工程及分项工程。

单项工程是基本建设项目的组成部分。一般是指在一个建设项目中具有独立的设计文件，可独立组织施工，竣工后可独立发挥生产能力或工程效益的工程。一个建设项目有时包括几个或更多的单项工程，但也可能只有一个单项工程，在这种情况下，单项工程也等于是建设项目。

单位工程是单项工程的组成部分，可独立组织施工，但一个单位工程建成竣工后往往不能独立发挥生产能力或效益。通常按照不同性质的工程内容，根据组织施工和编制工程预算的要求，将一个单项工程划分为若干个单位工程。它是体现建设项目主要建设内容和新增生产能力（或效益）的基础。

分部工程是单位工程的组成部分，一般是按单位工程（如建筑物）的工程部分、设备安装工程的种类或施工使用的材料和工种的不同划分的。如土建工程可分为基础、地面、墙体、楼板、门窗、屋面、装修等分部工程。

分项工程是分部工程的组成部分。一般是指通过较简单的施工方法和过程就能建造出来，并可以用较简便的方法计算出工料消耗量的工程。由于在同一个分部工程中，影响工料消耗的因素差异很大，因此有必要根据施工方法或不同施工材料，对分部工程作进一步的分解，如土方工程可分解为挖沟、铺设垫层、回填等工程。

（3）按项目在国民经济中的作用划分为生产性项目、非生产性项目。

生产性项目指直接用于物质生产或直接为物质生产服务的项目。主要包括工业项目、建筑业、地质资源勘探及农林水有关的生产项目、运输邮电项目、商业和物资供应项目等。

非生产性项目指直接用于满足人民物质和文化生活需要的项目。主要包括文教卫生、科学研究、社会福利、公用事业建设、行政机关和团体办公用房建设等项目。

根据1987年国家计委、国务院环保委员会《建设项目环境保护设计规定》第3条：“本规定适用于中华人民共和国领域内的工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政、机场等对环境有影响的新建、扩建、改建和技术改造项目，包括区域开发建设项目以及中外合资、中外合作、外商独资的引进项目等一切建设项目。”在中华人民共和国领域内从事的一切建设项目，只要对环境有影响的都属于要进行环境保护设计的项目。

（二）同时设计是“三同时”制度的基础

同时设计是指防治污染的环境保护设计与主体工程同时设计，在对有关建设项目的主体工程进行设计时，设计单位必须按照国家规定的设计程序进行，执行环境影响报告书（表）的编审制度，并且建设项目需要建设的环境保护设计必须与主体工程同时进行设计。

建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计。同时是指时间上没有先后顺序之分，同步进行。只有同时设计，才能保证环境保护设施落到实处。《建设项目环境保护设计规定》第8条：“初步设计阶段：建设项目的初步设计必须有环境保护篇（章），具体落实环境影响报告书（表）及其审批意见所确定的各项环境保护措施。”第9条：“施工图设计阶段：建设项目环境保护设施的施工图设计，必须按已批准的初步设计文件及其环境保护篇（章）所确定的各种措施和要求进行。”第13条：“环境保护设施用地应与主体工程用地同时选定。”根据以上规定：

1.建设项目选址要与环境保护设施选址同时确定

环境保护设施用地与主体工程用地的确定应同步进行，不能先选定主体工程用地后再选定环境保护设施用地，两者在用地上没有先后。建设项目厂址的选择，过去人们通常从经济效益的角度考虑，很少从社会效益和环境效益的角度考虑，《建设项目环境保护设计规定》第10条规定：“建设项目的选址或选线，必须全面考虑建设地区的自然环境和社会环境，对选址或选线地区的地理、地形、地质、水文、气象、名胜古迹、城乡规划、土地利用、工农业布局、自然保护区现状及其发展规划等因素进行调查研究，并在收集建设地区的大气、水体、土壤等基本环境要素背景资料的基础上进行综合分析论证，制定最佳的规划设计方案。”这一规定要求建设项目选址设计要考虑社会效益和环境效益。第11条规定：“凡排放有毒有害废水、废气、废渣（液）、恶臭、噪声、放射性元素等物质或因素的建设项目，严禁在城市规划确定的生活居住区、文教区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区等界区内选址。”国际社会及我国社会经济发展的经验证明，建设项目选址及布局不合理是造成环境污染和破坏的重要原因之一。建设项目厂址的选择，需全面论证、综合分析建设项目的行业性质、污染特点及拟建地区的自然环境、生态环境和社会经济环境特征。除了考虑地理位置、气象、水文、地质地貌、交通等因素外，建设项目本身的环境污染特征也是重点考虑因素之一。由于我国目前对于环境影响评价中建设项目的优化选址尚无明确而全面的评价准则和评价技术方法，这方面可参考的文献报道也较少。因此对建设项目选址的合理性论证，很难提出一个定量化的评价标准，只能综合各种选址要素加以判断分析确定。

2.建设项目在设计的同时要有环保设施的设计方案

《建设项目环境保护设计规定》第2条：“环境保护设计必须遵循国家有关环境保护法律、法规，合理开发和充分利用各种自然资源，严格控制环境污染，保护和改善生态环境。”环境保护设计必须按国家规定的设计程序进行：在项目建议书阶段，项目建议书中应根据建设项目的性质、规模、建设地区的环境现状等有关资料，对建设项目建成投产后可能造成的环境影响进行简要说明；在可行性研究（设计任务书）阶段，按《建设项目环境保护管理办法》的规定，需编制环境影响报告书或填报环境影响报告表的建设项目；初步设计阶段，建设项目的初步设计必须有环境保护篇（章），具体落实环境影响报告书（表）及其审批意见所确定的各项环境保护措施；施工图设计阶段，建设项目环境保护设施的施工图设计，必须按已批准的初步设计文件及其环境保护篇（章）所确定的各种措施和要求进行。

建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

根据《建设项目环境保护设计规定》第66条“向外委托设计项目时，应同时向承担单位提出环境保护要求”，建设单位在委托设计单位进行项目设计时，应将项目需要的环境保护设施设计一并委托设计单位，对于未同时委托设计环境保护设施的建设项目，设计单位应予拒绝。设计单位在承接设计任务时，必须持有相应级别、专业范围的《环境工程设计证书》。未取得《环境工程设计证书》的单位不得承接环境工程设计任务，禁止持有《环境工程设计证书》的单位超出证书规定的级别、专业范围及工程限额承接环境工程设计任务。承接设计任务的单位必须依照《建设项目环境保护设计规定》，将环境保护设施与主体工程同时设计，并在设计中充分考虑建设项目对周围环境的保护，在初步设计中，要有环境保护篇章，在施工图设计中，必须按已批准的初步设计文件及其环境保护篇章所确定的各项措施进行；在建设项目的选址上，必须全面考虑建筑地区的自然环境和社会环境；制定最佳规划设计方案；建设项目的工艺设计应积极采用无毒无害或低毒害的原料，采用不产生或少产生污染的新技术、新工艺、新设备；凡有环境保护设施的建设项目均应列出环境保护设施的投资概算。

3.环境保护设施主要类型

（1）污染控制设施。主要包括水污染物、空气污染物、固体废物、噪声污染振动、电磁、放射性等污染的控制设施，如污水处理设施、除尘设施、隔声设施、固体废物卫生填埋或焚烧设施等。

（2）生态保护设施。主要包括保护和恢复动植物种群的设施、水土流失控制设施等，如为保护和恢复鱼类种群而建设的鱼类繁育场，为防治水土流失而修建的堤坝挡墙等。

（3）节约资源和资源回收利用设施。主要包括能源回收与节能设施、节水设施与污水回用设施、固体废物综合利用设施等，如为回收利用污水而修建的污水深度处理装置及其管道，为回收利用固体废物而修建的生产装置等。

（4）环境监测设施。主要包括水环境监测装置、大气监测装置等污染物监测设施。除上述环境保护设施外，建设项目还可采取有关的环境保护措施用以减轻污染和对生态破坏的影响，如对某些环境敏感目标采取搬迁措施、补偿措施，对生态恢复采取绿化措施等，这些措施的实施也应当与建设项目同时完成。

（三）同时施工是“三同时”制度的核心

建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时施工。建设项目在施工过程中，应当保护施工现场周围的环境，防止对自然环境造成不应有的破坏；防止和减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害；建设项目竣工后，施工单位应当修整和复原在建设过程中受到破坏的环境。施工完成后需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。同时，建设单位应当对设施的运行情况及其对环境的影响进行监测。

1990年国家环保局颁发的《建设项目环境保护管理程序》在施工阶段的环境管理上的规定包括以下内容：建设单位会同施工单位做好环保工程设施的施工建设、资金使用情况等资料、文件的整理建档工作备查。以季报的形式将环保工程进度情况上报政府环保部门；环保部门检查环保报批手续是否完备，环保工程是否纳入施工计划及建设进度和资金落实情况，提出意见，建设单位与施工单位负责落实环保部门对施工阶段的环保要求以及施工过程中的环保措施：主要包括保护施工现场周围的环境，防止对自然环境造成不应有的破坏；防止和减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害。建设项目竣工后，施工单位应当修整和恢复在建设过程中遭到破坏的环境。

在施工阶段，建设单位和施工单位应做到必须将环保工程的施工纳入项目的施工计划，保证其建设进度和资金落实，做好将环保工程进度情况报告环境保护部门的各项工作。建设单位在委托施工任务时，应同时委托环境保护设施的施工任务，施工单位在接受建设项目的施工任务时，应同时接受环境保护设施的施工任务，否则不得承担施工任务。“我国建设项目施工期的环境管理目前还处于起步阶段，相关的环境监测技术规范和标准还未出台（建筑施工场界噪声标准除外）。为防治建设项目施工期的环境污染，需建立和健全施工期的环境管理制度，加快对施工期环境监测技术规范的研究。开展建设项目施工期的环境管理与环境监测，有利于减少施工期对环境质量的影响，使建设项目全过程受到环保部门的监控，为环境管理工作服务。”^[5]

建设项目施工期的环境管理，应坚持“以防为主，以管促治，管治结合”，并贯彻“谁污染谁治理”的原则，将施工阶段的环境保护工作纳入环保管理部门、施工单位和建设单位的管理轨道之中，通过法律、经济、技术、行政和教育等手段，限制危害环境质量和人体健康的活动，达到既发展经济，又保护环境的目的。“三同时”制度对控制新污染源和环境污染的发展起到了明显的作用，与其配套的各项监督管理制度也比较齐全，现在只缺少施工期的环境管理制度。从建设项目项目期的环境影响分析可知，项目施工必然会增加环境污染负荷，对环境质量产生影响，这与“三同时”制度的目标是不相符的。因此，必须建立和健全建设项目施工期的环境管理制度，将施工活动的环境管理纳入正常的环保管理渠道之中，实现建设项目的全过程环境管理。

（四）同时投产使用是保障

环境保护设施完成后，必须与主体工程同时投产使用，使用之前必须验收，分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格后，必须投入生产或者使用，只有这样才能实现保护环境的目的。

1.试生产和预验收阶段的环境管理

主体工程及其环保设施只有经过试生产的检验，经过竣工验收后，方可投入正式生产。试生产是主体工程及环保设施所必经的过程。《建设项目环境保护管理程序》第3条规定了五个主要阶段的环境管理及程序，其中第五阶段规定了试生产和竣工验收阶段的环境管理，具体包括以下内容：“（1）建设单位向主管部门和政府环保部门提交试运转申请报告。（2）经批准后，环保工程与主体工程同时投入试运行，做好试运转记录，并应由当地环保监测机构进行监测。（3）建设单位向行业主管部门和政府环保部门提交环保工程预验收申请报告，附试运转监测报告。（4）省级政府环保部门组织环保工程的预验收。（5）建设单位根据环保部门在预验收中提出的要求，认真组织实施，预验收合格后，方可进行正式竣工验收。”各类项目竣工后，其设备、工艺参数需反复调试，设计和施工不周之处需要不断改进，这些都必须在试生产中发现和解决。这些项目一般要经过一定期限的试生产才能达到正常、稳定的生产能力。与主体工程一样，环保设施自身也需要一个检验、改进和完善的试运行过程。而且在这个过程中，受主体工程试生产所造成的排污负荷不规则变化的影响，环保设施的操作和管理也会受到牵制，其处理能力及处理效果会有较大的波动，污染物排放可能难以达到排放标准。正因为如此，试生产期间的污染物排放就难以预料，这是一个新的环境管理课题。试生产期间对环境的影响既不可忽视，也很难完全避免。试生产的这种特点就要求必须有一套既与之相适应，又与正式生产阶段环境管理措施有所区别的规定和办法。但是，现有法规、规章除了要求环保设施与主体工程同时投入试生产的原则规定外，并没有其他具体的、操作性强的管理手段和措施。

国家和地方有关法规、规章和办法中，关于项目竣工后的环境管理措施和方法，几乎全部是针对竣工验收管理及其前期准备工作的，并没有针对试生产期间环境管理的具体措施和方法。试运行期限一般不得超过一年，超过一年的应当经环保局同意。试生产期间超标排放污染物应按规定缴纳超标排污费，对长期试运行达不到设计要求并造成环境污染的，环保局有权强制建设单位停止试运行。试运行期间，生产负荷达到设计要求后，建设单位应委托市或区（县）监测站按事先确定的监测方案进行验收监测，并提出验收监测报告。试运行期满，建设单位应当填写《建设项目环境保护设施验收审批表》，并连同验收监测报告一并报环保局审批。环保局批准“验收审批表”后，即表示该工程已经通过环境保护“三同时”验收。经批准的“验收审批表”是国家对建设项目正式验收的主要依据之一。

2.配套环境保护设施竣工验收管理

建设项目竣工配套环境保护设施竣工验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据国家环境保护规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。建设单位必须把环境保护设施与主体工程同时竣工验收并同时投入运转。《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》第8条规定：“国务院环境保护行政主管部门组织环境保护设施竣工验收可单独进行，也可视具体情况与整体工程验收一并进行。单独进行环境保护设施竣工验收时，由国务院环境保护行政主管部门组织地方各级环境保护行政主管部门、行业或企业主管部门等成立验收委员会或验收小组提出验收意见，作为批准《验收申请报告》的依据。建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制单位应参加验收。”

为加强建设项目竣工环境保护验收管理，监督环境保护设施与建设项目主体工程同时投产或使用，落实其他需配套采取的环境保护措施，防治环境污染和生态破坏，《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》第9条详细规定了竣工验收合格的条件：“（1）建设项目建设前期环境保护审查、审批手续完备，技术资料齐全，环境保护设施按批准的环境影响报告书（表）和设计要求建成；（2）环境保护设施安装质量符合国家和有关部门颁发的专业工程验收规范、规程和检验评定标准；（3）环境保护设施与主体工程建成后经负荷试车合格，其防治污染能力适应主体工程的需要；（4）外排污染物符合经批准的设计文件和环境影响报告书（表）中提出的要求；（5）建设过程中受到破坏并且可恢复的环境已经得到修整；（6）环境保护设施能正常运转，符合交付使用的要求，并具备正常运行的条件，包括经培训的环境保护设施岗位操作人员的到位、管理制度的建立、原材料、动力的落实等；（7）环境保护管理和监测机构，包括人员、监测仪器、设备、监测制度、管理制度等符合环境影响报告书（表）和有关规定的要求。”环保部门提交环保设施竣工验收报告，说明环保设施运行情况、治理效果，经验收合格后颁发《环保设施竣工验收合格证》。对于环境保护设施没有建成或经竣工验收不合格并经限期整改仍不合格的建设项目，或擅自投入生产或使用的，由国务院环境保护行政主管部门依法责令建设单位停止生产或使用，可以并处罚款。

建设项目环境保护设施竣工验收是环保部门对项目建设全过程的全面考核，包括从施工安装到投入试生产期的环评、“三同时”审批规定执行情况，如：环保工程设施建成率、施工期被破坏或被改变的生态环境恢复质量，投入试生产后污染物产生、控制、治理效果和排放达标与否等预期环境管理目标实现情况的动态的、全面的考核。“但负责验收的环保管理部门又难以在较短的时间内完成考核和验收工作。而建设项目环保工程设施竣工验收监测工作是为管理服务、为竣工验收工作提供技术支持的，是竣工验收工作最重要的技术依据，也是实现建设项目环境保护设施竣工验收管理工作定量化、科学化的技术手段。”^[6]所以我们认为完全可以依靠环境保护部门监测单位，充分发挥其监督监测职能的作用，拓宽其工作范围，使之更好地为环境管理工作服务。

综上所述，我们认为“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的建设项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施以及保护生态环境的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护法律制度。