公务员职务任免的情形和要求

三、公务员职务任免的情形和要求

公务员获得履行公职的权力、承担相应的责任和义务，是以公务员获得任命为开始，以被免去职务为结束的。因此，建立正常的公务员任免制度是保证公务员有序管理的重要条件。

（一）公务员任职的情形、要求与程序

1．公务员任职的情形。公务员在什么情况下应当予以任命职务，办理任职手续，是任免制度首先要明确的问题。我国公务员制度对公务员在什么情况下应当任命职务作出了明确规定，规定在下列六种情形下必须办理任职手续：①新录用的人员试用期满合格的；②从国有企业事业单位、人民团体和群众团体中调入机关任职的；③转换职位任职的；④晋升或降低职务的；⑤免职后需要恢复工作的；⑥其他情形，主要是指由于机构调整、撤并等，原机构公务员到新的职位上任职。根据规定，公务员从原来职位转移到另一个新的职位，必须履行任职手续。

六种情形可以归纳为两种类型：第一种类型是必须对初进入公务员队伍的人员加以任职。公民进入公务员队伍主要有两种途径，即录用和调任。新录用人员一年试用期满，考核合格后，任免机关即必须予以任职。一经上任，录用人员和调任人员的公务员身份便正式确认，其与行政机关的职务关系也正式形成。因此，这种类型的任职，可以说具有双重含义，既具有正式确认其公务员身份的意义，也具有正式确认与任免机关的职务关系的意义。第二种类型是当公务员职位发生变化的时候，也就是公务员从原来的职位转移到另一个新的职位上去，任免机关应及时加以任职，以确认新的职务关系。职务发生变化有四种情形，即转换职位、晋升或降低职务、免职后需要恢复工作的和因其他原因需要任职的。这种类型的任职是公务员职务关系的变更，不具有确认公务员身份的意义，只具有确认新的职务关系的意义。

2．公务员任职的要求。根据公务员法的有关规定，公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。这就是对公务员任职提出的前提要求。

（1）要在编制限额内任命。编制工作是涉及国家管理体制的大事，具有法律性、严肃性，任何单位都不得超编。在编制限额内，就是要求任命公务员时，不得超过该机构的编制总量。一般来说，正常的内部晋升和降职都不会涉及编制的问题，主要是新录用公务员时，必须在编制的限额内。要求在编制限额内任职，目的是遵循精简原则，防止公务员队伍的不合理膨胀。

（2）要在职数内任命公务员。职数就是职位的数量。每一个职位都有确定的数量。比如，《国务院组织法》第9条第1款规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人。”又如，《建设部职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定，建设部机关行政编制为275名。其中：部长1名，副部长4名，司局级领导职数45名。再如，《国家公务员非领导职务设置办法》规定：中央国家行政机关、国务院各部门的巡视员和助理巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过40％（副部级行政机构中所设的巡视员和助理巡视员相当于本单位的正司级和副司级）。任务特别繁重、工作特别需要增加巡视员、助理巡视员职数的，应报人事部核准。调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的75％，等等。

（3）要有相应职位的空缺。职位是在机关中设置的，可供符合条件的人担任一定职务的位置，即工作岗位。职位是以事（即工作性质、难易程度、责任大小和所需的资格条件）为中心设置的，可供不同的人在不同的时间内担任而不随人带走。所谓一人一职，可以从两个方面理解，一是一个公务员只能有一个职位，二是一个职位只能有一个公务员来担任。因此，任命公务员时，必须有相应的职位空缺。

3．公务员任职的资格条件。资格条件分为积极条件和限定性条件两类。积极条件包括公务员的基本条件和职务所要求的资格条件。不同层次、不同性质的职务，有不同的要求。限制性条件主要有以下几项：

（1）符合回避要求。即有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系的公务员，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务；不得在同一机关担任相互之间有直接上下级领导关系的职务；不得在其中一方担任领导职务的机关从事人事、监察、审计、财务等工作。除自治县、民族乡外，县级、乡级人民政府的正职领导职务（县长、乡长、镇长等），不得由籍贯在该区域内的人担任。

（2）符合担任该层次领导职务的最高任职年龄。为了增强公务员队伍活力和干部队伍年轻化的需要，担任不同层次的领导职务，一般有最高任职年龄的限制。如某公务员年龄已到58岁，就不宜再担任处长职务。对于各职务层次的年龄如何规定合适，现在还在试点探索过程中，没有形成统一规定。

（3）公务员不得在企业和营利性事业单位兼职。包括不能在企业和营利性单位兼任实职和兼任名誉职务。

（4）要按法定程序进行。各种情形的职务任免都有法定的程序。在任免工作中，必须严格按法定程序进行。不按法定程序进行的，任免结果没有法律效力。

4．公务员任职的程序。任职程序是指任命公务员职务过程中必须经过和完成的步骤。公务员的任职实际上是行政机关授予公务员一定的职权。这种授权行为是一项非常严肃的工作，必须严格按照法律和法规规定的程序办理，这样才能保证任用质量，提高任免工作规范化、科学化的水平。我国公务员制度规定，任命国家公务员职务，必须要按以下程序进行：

（1）用人单位或上级提出拟任人选。所在单位根据职位空缺和国家公务员的德才提出拟任职人选，并向任免机关说明拟任职理由、任职方案、拟任国家公务员的基本情况和有关方面的意见等。

（2）任免机关人事部门对拟任职人选进行考核。任免机关人事部门接到下级单位任职呈报意见后应认真进行审核，并根据任职的不同情形、职务层次的高低，对拟任职人选的德、能、勤、绩四个方面进行考核，对拟担任一定层次领导职务的，还要进行民主评议或民意测验。在此基础上，正式填写职务任命呈报表，连同考核材料一并报送任免机关。

（3）任免机关决定任命。具有任免权的机关，通过集体讨论，作出是否任职的决定。

（4）任免机关发布任职令、颁发任命书。各级政府任命的国家公务员，分别发给由总理、省长、直辖市市长、自治区主席、市（州）长、县（区）长签署的任命书；各部门任命的国家公务员，发给由部门首长签署的任命书。

公务员任职的各项程序完成后，要对有关材料进行整理归档，建立任免记录。另外还要注意任命国家公务员职务，应同时在职务对应的级别和工资档次内确定或调整公务员的级别或工资档次。

（二）公务员免职的情形与程序

国家公务员职务发生变化而不能履行职责时，应及时免去其原任职务。免去原职，是任用新职务的前提。如果不及时办理免职手续，就会出现以下两种情况：一是人员重叠，即某一职务同时有两人担任；二是职务重叠，即某个公务员同时具有两个职务。这会造成公务员管理的混乱，因此必须完善公务员免职制度。

1．公务员免职的情形。我国公务员制度规定，在下列七种情形下必须办理免职手续：

（1）转换职位任职的，包括转任、调任，应当免去原来职务；

（2）晋升或者降低职务的；

（3）离职学习期限超过一年的；

（4）因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；

（5）调出国家行政机关的；

（6）退休的；

（7）其他原因需要免去现职务的。

此外公务员属于下列情形之一，其职务即自行免除，不再办理免职手续，由所在单位报任免机关备案：（1）受到刑事处罚或劳动教养的；（2）受到行政撤职或开除处分的；（3）被辞退的；（4）因机构变动失去职位的；（5）死亡的。

2．公务员免职的程序。免职程序是指免去公务员职务过程必须经过和完成的步骤。免去国家公务员所任职务，一般应按下列程序进行：

（1）所在单位或上级提出拟免职建议。凡属于本机关任命的公务员，仍由本机关作出免职决定，办理免职手续，并报送上级机关或有关部门备案；凡经上级机关任命的公务员，应由公务员所在机关呈报上级机关审查批准后，由主管人事的部门办理免职手续；当上级委任的公务员受到降职以上处分时，其原职务应予注销，不再办理免职手续；凡是下级机关办理报请上级机关任命的公务员担任新职务时，应同时办理原任职务的免职手续。

（2）任免机关人事部门对免职事由进行审核。

（3）按照管理权限，由有关机关领导集体讨论决定。

（4）任免机关审批并发免职令或免职通知。办理免职手续应填写并报送《公务员免职审批表》，经审批核准后通知本人。免职一经决定，被免职的公务员应及时向继任者移交工作，不得拖延或拒交。公务员本人如对免职有异议，可以向主管上级申诉。

（三）公务员的任免机关及其任免权限

任免机关是指主管公务员任免事项并具有法定任免权的机关，是公务员任免中实施任免行为的主体。任免权限是指某一机关或行政首长对一定范围内公务员所具有的任职和免职权限规定，此权限具有法律效力。任免机关只有在任免权限范围内实施任免才是有效的。任免权是人事管理权的核心，它的划分一般是与人事管理权限的划分相一致的。根据我国宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定，国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门，是我国公务员中非政府组成人员的任免机关。

我国对公务员职务任免权限的划分，主要依据我国政治制度的组织原则和公务员的管理权限，具体体现在宪法和有关法律法规中。各级政府机关中的公务员职务，除由人民代表大会及其常委会任免的政府组成人员外，应由本级政府行使任免权。在同级政府内部，本着“治事与用人既紧密结合又合理制约”、“下管一级”、“管少，管活，管好”等原则，政府各组成部门及直属机关、办事机构的领导职务，除政府组成人员以外，应由本级政府任免。其他公务员职务，应由政府各工作部门自行任免。据此，县级以上各级人民政府及其工作部门的任免权限，具体如下：

1．国务院任免各部、委员会的副部长、副主任，各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任，中华人民共和国常驻联合国副代表、驻联合国有关常设机构及部分国际组织的代表、副代表，驻外总领事及相当职务。

2．省、自治区、直辖市人民政府任免各厅、局、委员会的副厅长、副局长、副主任，各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任，各行政公署的专员、副专员，巡视员、助理巡视员及相当职务。

3．自治州、设区的市人民政府任免各局、委员会的副局长、副主任，各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任，调研员、助理调研员及相当职务。

4．县、不设区的市、市辖区人民政府任免各委、办、局（科）的副主任、副局（科）长，主任科员、副主任科员及相当职务和乡、镇人民政府所属机构的公务员职务。

5．县级以上各级人民政府需要任免的其他公务员职务。

6．县级以上各级人民政府的工作部门，任免本级人民政府任免以外的公务员职务。

需要注意的是，在我国，各级政府及其工作部门的人事机构分别为各级任免机关的办事机构，承办公务员职务任免的具体事宜。另外，国务院各工作部门任免的司级非领导职务，省、自治区、直辖市各工作部门任免的处级非领导职务，自治州、设区的市各工作部门任免的科级非领导职务，应分别报本级人民政府的人事部门备案。

（四）领导成员职务的任期制

1．任期制的含义与意义。按照党的十一届三中全会以后确定的废除领导干部任职终身制的精神，1982年12月五届全国人大五次会议通过的新宪法明确规定各级人大及其政府实行任期制，同时规定一个人连续担任国家主要领导职务不得超过两届，即10年，把任期制和废除终身制以宪法这一国家根本大法的形式确立了下来。我国《公务员法》第38条也明确规定，领导成员职务按照国家规定实行任期制。不管是由选任制产生的领导职务，还是由委任制产生的领导职务，都应按照有关规定实行任期制。

任期制是对公务员中的领导成员担任某一职务的任期届数、任期年限、任期内管理、任期制满后的去向安排等方面进行明确规范的一种制度。任期制应包含两层含义：一是一个人一次担任某一主要领导职务要有一定的期限；二是一个人担任某一主要领导职务的次数要有限制。

对领导成员职务推行任期制，规定担任不同层次领导职务的国家公务员要实行最高任职年龄限制，这对于年轻优秀的公务员脱颖而出、促进公务员队伍建设具有重要意义。

（1）有利于形成正常的新老交替机制，推进领导队伍的年轻化。在过去的干部人事管理中，我国由于缺乏对不同层次领导职务的最高任职年龄限制，实际上造成了不同层次的职务都以退休年龄为最高任职年龄，使担任不同层次职务的人员挤在同一年龄平台上。这样，形成了人才断层。因此，我国公务员制度规定不同层次领导职务要有最高任职年龄限制，有利于形成各级职务公务员年龄的梯队结构，实现正常、合理的新老交替。

（2）有利于实现公务员队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”，增强公务员队伍的生机和活力。随着经济和社会的发展，国家对公务员整体素质的要求越来越高。这就要求公务员特别是担任不同领导职务的公务员，既要有高度的政治觉悟和全心全意为人民服务的思想，掌握现代科学技术，学习所任工作所必需的业务知识，还要有旺盛的精力和强健的体魄。因此，我国公务员制度规定担任领导职务的最高任职年龄限制，是促进公务员队伍实现年轻化、保持公务员队伍生机和活力的重要措施。

（3）有利于加强对领导成员的监督，提高领导成员的工作能力。任期制规范了领导职务的任期，并有相应的任期考核和监督，从而使领导成员重视自身工作能力和素质的提高。

（4）有利于维持领导队伍的稳定性。领导成员任期内保持相对稳定，有利于克服用人上的随意性和保持重要职位上的工作的连续性与有效性。

2．任期制适用的对象。在西方国家，任期制主要适用于政治官员即政务官，业务官员即文官一般不实行任期制。根据我国宪法和有关组织法规定，任期制主要适用于选任制公务员。

根据公务员法规定，任期制适用于领导成员，这里的领导成员是指《公务员法》附则第105条规定的机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。这里的“机关的领导人员”，既包括实行选任制或委任制的国家机关领导人员，也包括实行选任制或委任制的政党机关和其他纳入公务员范围的机关的领导人员。我国目前有很大一部分领导成员职务还没有作任期的规定，如党政机关各部门除政府组成人员以外的领导职务，大都是这种情况。因此，健全和完善领导成员任期制是很有必要的。

我国的非领导职务公务员，主要是通过公平竞争，经考试考核录用的，这一类公务员具有一定的专业知识和行政管理能力，在各级政府中是政策的执行者，担负着具体的行政业务工作，其职业需要稳定和连续，因此实行常任制，即在一般情况下其职业是连续充任的，上级也是对其连续聘用的。在这个意义上说，没有任期和任届。《公务员法》规定，公务员非因法定事由，不经法定程序，不受免职、降职的处理；在晋升时可以转任、调任；达到退休年龄时，按规定办理退休。