“改革首先要刀刃向内”

“啃硬骨头多、打攻坚战多、动奶酪多，是新一轮改革的特点。全面深化改革，首先要刀刃向内、敢于自我革命。”^[5]2016年4月，习近平在安徽调研时指出。此言可谓深谋远虑、恰中肯綮。

党的十八届三中全会的《决定》，设想通过启动15大领域、60项具体改革，到2020年实现国家治理体系和治理能力的现代化。但需要进一步讨论的是，这一目标需要与什么样的制度条件相匹配？道格拉斯·C.诺斯认为，从制度变迁的过程看，国家的确存在使社会福利最大化与使管理者岁入最大化的双重属性，进而会导致国家的所有权制度安排偏离社会经济持续增长的方向^[6]。由此，他发现了著名的“诺斯悖论”，亦即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。从国际经验看，过度迷恋国家意志与政府能力，进而形成根深蒂固的路径依赖，在理论上是不可靠的，在实践上也是有害的。

一段时期以来，少数中国学者将政府主导经济的发展模式，当作是中国实现现代化的终南捷径和终极模式。这个理论误区导致的后果是，政府对凯恩斯主义的过度热衷和频繁运用，对微观层面的经济活动干预过多，宏观的政策缺乏连续性和稳定性。政府的“越位”“错位”和“缺位”，导致政府与市场、社会边界的混乱，市场难以在有效配置资源上发挥决定性作用。一些有识之士指出，当前中国面临的诸多深层次矛盾和问题，都与政府职能转变不到位密切相关。例如，政府与民争利、行政干预增多、经济结构不合理、产业结构失衡、收入分配恶化、城乡差距扩大、消费驱动偏弱、机会不均、环境污染、雾霾围城、腐败现象增多、社会矛盾频发、民众幸福感下降，等等^[7]。

许多中国学者认为，中国的政治改革并不是一些西方学者所期待的以民主化为内容的政治体制改革，而是一种以改变政府管理体制为核心的政府治理改革。过去30多年，“政府主导”被视为“中国模式”的重要特色，但长此以往，政府成为社会矛盾焦点的风险也越来越大。新近政府管理理论和实践的基本原理，比如共管共治、上下互动、公司合作、平等协商等，应当在中国政府改革中得到应用。正如福山所言，“对于很多国家的改革来讲，最好的路径是在缩减国家职能范围的同时提高国家力量的强度”。因此，中国必须进行制度创新，改变传统政府管理模式，变全能政府为有限且有效的政府^[8]。

从十八届三中全会《决定》的文本看，对转变政府职能秉承了两条主线。其一，明确政府职能定位。减少对微观经济活动的直接干预，转向宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。善于底线思维，注重宏观思考，深入研究全局性、战略性、前瞻性的重大举措和问题；围绕建设法治政府和服务型政府，切身解决政府职能越位、缺位、错位的问题。其二，提高政府执行能力。建设有效精干的政府，提高政府的决策能力、执行能力、财政汲取能力、再分配能力、维护社会和谐稳定能力。建设公共服务型政府，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政考核制度，为社会提供公平、可及、优质、高效的公共服务。

值得注意的是，党的十八大以来，新一届中央始终把“简政放权”视为全面深化改革的“当头炮”。2013年3月，李克强总理在十二届全国人大一次会议举行的中外记者招待会上说：“不是说政府有错位的问题吗？那就把错装在政府身上的手换成市场的手。这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。我们要有壮士断腕的决心。”他承诺，现在各部委行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上。截至2015年7月，国务院召开100次常务会议，其中涉及简政放权的议题多达40多项。结果，原本规划5年的目标，仅用2年就全部完成了。

在改革的过程中，有两个经典案例。一是投资项目审批《万里长征图》。这个长达8米的项目审批环节图，由广州市政协常委曹志伟绘制。该图显示，按照规范的审批流程，一个投资项目从立项到审批，要跑20个委办局、53个处室，盖108个公章，需799个工作日。2013年，经媒体密集报道后，此图在全国引爆了震撼弹。随后，广州“自我革命”，在不到100天内，将这一审批时间压缩到37天。二是“1枚公章取代109枚公章”。2014年，天津滨海新区在全国率先成立了“行政审批局”。区政府18个部门的行政审批职责，连同相关编制、人员被整体划转到该局。与让出审批权力同步的是，这18个部门原有的109枚公章被减少到1枚。这些后来被封存、废弃的公章，又被国家博物馆永久收藏，成为政府“自我革命”的见证。

2016年，国务院又进一步提出，“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”。但改革实践表明，越到“最后一公里”，改革的阻力也越大，任何的跑冒滴漏、虚晃一枪，都会使改革成效大打折扣，甚至走形变样、半途而废、前功尽弃。正因如此，李克强说：“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义，以牺牲‘小我’成就‘大我’。”^[9]