麻醉药品委员会草案

1922年3月，美国医学会通过它自己的卫生与公共教育委员会在纽约举行了一次会议，讨论了统一州麻醉品法制定的相关原则，并成立了草案起草委员会。是年11月，召开第二次会议，制药商组织的15名代表和医学界的2名代表与会，美国医学会拟定的统一法草案被一致通过。^[3]美国医学会这些前期的基础性工作，使它一开始就占据了统一州麻醉品法制定的中心位置。

而这一时期，美国医学会组建了专门负责立法事务的“核心机构”，这更推动了它参加与药品相关的立法事务。1922年6月美国医学会年会召开之时，在乔治·施威尼茨（George E.de Schweinitz）主席、发言人沃休斯（F.C.Warnshuis）医生、卫生和公共教育委员会的建议之下，立法和公共关系仲裁委员会向代表大会提议：

官员的数份报告与卫生和公共教育委员会的报告让委员会都意识到，应建立一个核心的局来负责审议所有与药品和行医实践及公共卫生相关的立法事务，以减轻卫生和公共教育委员会的职责，这些职责必须在拓宽委员会的公共教育事务职能指导下开展，它建议：

理事会应铭记建立局的特点，无论在何种名义之下，给予全程的帮助是必要的，其职责与立法事务、医学立法问题相关，代表整个医学界的利益，应（1）协商数个州协会的行动，（2）把医学界和前述州协会的意见弄清楚和具体化，（3）代表美国医学会。^[4]

美国医学会代表大会一致通过了仲裁委员会的报告。6月2日，理事会执行委员会正式宣布建立合法药品与立法局，并选举威廉·伍德沃德为首位主任。6月9日，伍德沃德走马上任。

美国医学会理事会对伍德沃德担此要职给予了高度评价。1923年，理事会在向大会提交的批准建立合法药品与立法局的报告中指出：

根据授权，理事会建立该局，并选举伍德沃德为报告秘书，他是前哥伦比亚特区的卫生专员，其后担任波士顿市的卫生专员。他尤其胜任这一工作，不仅因其过去在公共卫生和医学立法事务上的积极工作，而且也因他是华盛顿居民，有着与哥伦比亚特区相关的联邦立法事务的诸多经验。同时还因他受过法学的训练，有法学硕士学位。

同时，理事会进一步细化了合法药品与立法局的职责：（1）同联邦、州与药品和公共卫生相关的立法保持接触；（2）适当和理智地向利益相关的州协会和下属的与医学立法相关的社团提出建议，尽可能恰当地在它们采取的适当行动中同其合作；（3）研究引起不良行为的条件，如果可能使用可行的方法来减少这类行为发生的频率；（4）研究和确立与药品科学、医学界相关的立法问题。^[5]

图5-1　合法药品与立法局主任威廉·伍德沃德

1923年4月15日，《美国医学会公报》刊出了州麻醉品法草案的全文。卫生和公共教育委员会下属的麻醉品问题委员会主席兼统一州麻醉品委员会会议主席黑文·爱默生表示，“非常高兴《公报》的读者们能提出建设性的批评意见，并从中获益”。同时刊出了爱默生的家庭住址。《美国医学会公报》指出，因为会议上医学界的代表相对不多，且没有获得授权来对作为麻醉品管制的辅助方式——医学实践和社会或救济措施表达意见，因此现在提出的统一州法并没有注意到州预防和救济项目中的两个基本要求，例如有关于成瘾者的关押和私人开业者给成瘾者提供的治疗的规定。所以，《美国医学会公报》认为，应明确规定通过强制或自愿的关押来治疗成瘾者，确立相关的政策，以防止少数医生滥用其职业特权，通过向成瘾者长期提供麻醉品来获利。^[6]

1924年，美国的各州、哥伦比亚特区、阿拉斯加、夏威夷、波多黎各和菲律宾各委任2名代表组成全国统一州法专员委员会，^[7]负责起草统一州麻醉品法。是年，美国医学会合法药品与立法局伍德沃德建议全国统一州法专员委员会组建一个特别委员会，负责起草统一州麻醉品法。^[8]1925年，第一份草案被提交全国专员会议讨论，但是，因伍德沃德提出的“一些非常有价值的建议”并未被纳入递交的草案，为此，专员委员会主席约翰·迪林（John Deering）建议进一步展开研究。^[9]

随后，合法药品与立法局同全国统一州法专员委员会进行合作，起草模范州麻醉品法，以满足医学界和法学界的要求。1927年，通过广泛接触，合法药品与立法局一直在研究现存的州麻醉品法和执法方式。^[10]

1928年7月，第二份临时草案被递交委员会讨论，它以1927年纽约法令为蓝本，把大麻列入“成瘾毒品”（habit-forming drugs）之列。伍德沃德应邀与委员会会晤并参加会议。仔细研究草案之后，会议提出诸如某些条款的合宪性问题，表示在执行之时困难重重。结果，委员会委员、伍德沃德和会议都建议委员会在下一年提出新的报告。同时，委员会要求伍德沃德与其中一位委员——芝加哥大学法学院教授欧内斯特·弗罗因德（Ernest Freund）合作，准备新的草案，并在1929年提交会议讨论。^[11]

统一州麻醉品法草案的起草之所以如此困难，主要是因为这些规定遭到了制药行业和工业大麻（industrial cannabis）企业代表的强烈反对。为此，20世纪20年代末，伍德沃德就大麻问题专门进行了一项调查。调查结果显示：除了其中一名受访者外，所有的回答都对已被大家接受的大麻有“依赖性”的看法提出了挑战；受访者中没有人认为使用药剂制品会产生滥用；而且调查还发现，为了陶醉使用大麻并不足以构成社会问题，而管制大麻则会对医学界和药品行业进行强制性管理。他们进一步建议，通过立法只会引起对大麻的关注，导致现在无人使用的地区滥用大麻。最后，他们认为，努力管理大麻的扩散与管制任何非法的使用毫无关系，因为大麻“直接来自土壤而不是通过药品渠道”。^[12]

伍德沃德展开调查之时，专员委员会完成了第三份草案，此草案共有两个版本。1929年，第一个版本完成，它基本上与第二份临时草案相同，再次把大麻纳入“成瘾毒品”的范畴；而且，把大麻的种植、分发和拥有限于医学目的。可以说，合法药品与立法局整个一年时间都在同统一州麻醉品法委员会合作准备这一份草案；但因收到的批评和建议过多，难以在预定的时间内消化，因此只能推迟行动。^[13]与此前的草案不同的是，这一草案得到了禁酒局下属的麻醉品分部的全面关注，反映了联邦机构开始出现了从放任到支持州活动政策的转变。但是，同前一份草案一样，这份草案仍未能幸免于难。1930年，根据伍德沃德的调查意见，专员委员会提出第三份草案的第二个版本，与此前的草案不同的是，新草案开始把大麻从“成瘾毒品”之列去除，仅通过一个补充规定处理之。^[14]