基层党内民主发展模式研究

基层党内民主发展模式研究——彭阳县党内民主建设情况调研

民主执政是我党执政能力建设的一项重要任务和基本要求，党的十七大报告强调，要“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。当前，我国正处于经济社会发展快速转型的重要阶段，党内民主在党的建设中的地位日益突出，成为各级党组织探索实践的重点课题。为了更好地贯彻落实十七大精神，进一步促进基层党内民主建设健康有序发展，我们以彭阳的实践为基础，就基层党内民主发展模式问题进行了初步思考。

一、彭阳县党内民主建设情况

近年来，随着县域经济社会发展不断加快，县委对民主执政问题的重视持续增加，坚持将发展党内民主作为提高全县各级党组织领导水平和执政能力的核心措施，主动适应形势发展，积极推进党内民主建设，增强党的创新活力，使党的建设取得明显进步。

（一）工作思路基本清晰

经过多年不断探索实践，对党内民主从哪些方面建设、怎么建设的问题有了一个较为清晰的认识和思路。

首先，在推进的方式上，形成了以自上而下推动为主的工作思路。前些年，我们在党内民主发展上采取从上而下带动，很多基层党组织态度不够积极，工作进展缓慢。为了克服工作中的阻力，我们充分发挥县委的领导作用，及时改带动为推动。在切实抓好县级民主的同时，积极在基层开展党内民主改革试点，成功后及时总结经验，以观摩交流推动面上工作开展。通过县级的推动为基层民主发展创造环境，以基层民主实践为县级民主指导提供经验，使全县党内民主得到显著发展。

其次，在建设的内容上，把制度建设和党员权利保障作为根本性措施，贯穿民主建设工作始终，常抓不懈。坚持以党员为主体，积极探索提高民主素质、实现民主权利的途径，同时，以制度创新巩固和扩大工作创新成果，使民主发展持续稳步推进。

最后，在工作的重点上，坚持以基层为基础，以党务公开为主要措施，先易后难，逐步深入，不断向权力核心推进。在此基础上，统筹推进党组织的思想建设、组织建设和作风建设，初步实现了党内民主与党的建设的各个方面融会贯通和同步发展。

（二）制度建设成效显著

一是完善了民主决策制度。实行了常委分工负责制，规范了县委全委会和常委会议事规则和决策程序，突出了全委会的决策职能，进一步落实了民主原则，强化了集体领导。在重大决策部署和重要干部任免上坚持听取各级党政组织与“两代表一委员”的意见，以此为带动，完善了全县各级党的委员会制度，有效提升了党组织的领导水平和决策质量。今年，又制定了党代表任期制实施办法及代表提案提议办理和视察调研等六项配套制度，使党内民主的发展进入了一个新的阶段。

二是改进了民主选任干部制度。制定实施了民主推荐、票决和差额选任科级干部工作办法，规范了干部推荐工作，将票决干部的范围由原来的乡镇和县直部门“一把手”扩大到了所有新提拔的科级干部，确立的差额选任科级领导干部“两公开四差额”（公开职位、公开程序和差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决）方式在全区推广。2008年以来，已通过票决和差额选任方式先后选拔科级干部83名。

三是全面创新了基层民主选举制度。在乡镇党委换届上，于2006年扩大了候选人初始提名范围和考察谈话范围，把干部选拔任用的“首次提名权”交给了群众；在村党支部换届上，于2007年全面推行了“两推一选”；在城镇社区“两委”换届上，于2009年全部实行了“公推直选”，有效扩大了民主选举工作中党员和群众参与的广度和深度。

四是党务公开制度日趋规范。在总结近年来党务公开经验的基础上，制定实施了《关于进一步规范党务公开工作的实施意见》，细化了干部选拔任用和廉政建设等内容的公开要求，增加了网络公开平台，健全了落实机制，制定了标准公开流程，明确了党务公开六步工作法，使公开工作迈上了一个新的台阶。通过制度建设，有效地落实了党员、干部和群众的知情权、参与权、选举权和监督权，使党内民主制度建设初步覆盖了决策、执行、监督的主要环节。

（三）工作载体不断创新

坚持将党内民主与党的中心任务紧密结合，围绕工作开展落实民主，在落实民主中讨论促进工作。先后探索开展了农村党组织和党员“四联双定双评”、机关党建“三制”、党员评星定格和党组织负责人述职等活动，为党内民主讨论、民主决策、民主监督搭建了平台，提供了抓手。特别是在农村，以“四联双定双评”活动为龙头，推动了基层党内民主活动的深入开展。就是组织有农村共同爱好、共同需求的基层干部、无职党员、乡土人才和普通农民联合成小组开展工作。每年初，各工作小组在做好常规工作的基础上，通过广泛征求群众意见和民主讨论，自定1～2件年内必须为群众办的实事、必须解决的热点难点问题，经上级党组织审定后，向党员群众公开作出承诺。年终时，由上级党组织对“双定”承诺落实情况进行考评，同时组织党员群众进行民主评议。根据活动开展，相应地对全县农村党小组进行全面改编，以产业型和功能型将党小组的设置对应到了农村具体工作上。自2004年至今，全县这种工作小组已经发展到448个，每年为群众办的实事、解决的热难点问题均在500件左右，党组织和党员的人气和威信因此得到了明显提高。

在推进党内民主建设的具体实践中，我们注重以实际工作提高党员的民主参与意识和能力，促进党员民主权利落实。2008年以来，我们通过“党费拿、财政补、企业捐”等形式，建立农村党员双带发展基金，按照无偿使用、滚动发展的原则，采取项目捆绑、党员与群众“1+1”联保、基地示范、以村带户四种运作模式，建立党员双带发展机制，扶持党员带头发展生产，使基金总额达2200多万元，覆盖了12个乡镇的64个村，培育党员致富带头人2000多名，在带头发展中增强了党员的民主参与需求和民主议事能力，有效发挥了他们的主体作用。

（四）带动作用开始显现

在农村基层，党内民主普遍开始向党外延伸。

一是民主议政日活动已形成惯例。每月固定的日子，包村单位及乡镇负责人、包村干部、农村工作指导员、村民代表和自愿参加的群众，都要齐聚村部与村“两委”班子和全体党员讨论村务。按照会前收集意见、确定议题，会上讨论酝酿、提出解决方案，会后总结归纳、督促办理等程序讨论解决本村党员和群众关注的热点、难点工作。同时定期对村“两委”成员及党员进行民主评议。乡镇党委按季度进行群众满意度测评，年终进行总结考核。

二是民情村务评促会扎实开展。配合民主议政日活动，各村每月都要组织召开一次由乡镇纪委书记、组织干事、民政干事、农经人员、村纪委委员、廉政监督员、民主理财小组成员及民主议政活动参与人员共同参加的民情村务评促会。会上听取“两委”工作情况通报和村民的要求、愿望和呼声，对会议确定的议题进行民主评议，梳理会议反映的问题、意见建议；对需要解决的，由村“两委”提出措施或方案；能解决的在第一时间予以解决，不能解决的向上级组织反映争取解决。通过民主议政和村务评促等活动，各级政务村务公开逐步规范、深入，以党内促党外、内外互动的局面初步形成。

古城镇是一个回族聚居镇，村情复杂，工作开展一直比较困难。今年，受民主议政活动的启发，镇党委面对城镇建设和封育禁牧工作中的棘手问题，采取了组织人大代表开展专项工作视察的办法，通过民主讨论和代表决议，轻松化解矛盾，顺利完成了镇上街面房屋拆迁计划，成功破解了退耕管护中的偷牧难题。城阳、新集两乡在党务政务村务公开中积极回应群众要求，以手机短信群发系统建立电子信息公开平台，不仅有效拓宽了公开和监督渠道，而且将沟通互动提高到了一个新的层次。

（五）社会效应不断强化

党内民主的发展，促进了全县各级党组织决策的科学化、务实化，党内的凝聚力和社会的向心力不断增强。去年，县委顺应全县广大干部群众加快发展的愿望和要求，于七届九次全体（扩大）会议作出了《关于加快推进全县经济社会生态发展的若干问题的决定》，提出了今后一段时期内“围绕一个核心（增加城乡居民收入）、实施两大战略（特色产业富民，能源工业强县）、加快三个进程（发展转型、产业提升、结构优化）、实现四个转化（把生态建设成果转化为经济优势，把党建创新成果转化为政治优势，把平安创建成果转化为建设和谐社会的有力支撑，把“彭阳精神”转化为自觉行动）的总体发展思路。由于前期调查研究扎实、民主发扬充分，得到全体党员干部和社会的高度认同支持。今年，县委又认真吸纳各级党政组织和广大党员干部群众意见，进一步改进工作领导机制，实行了县级领导干部包抓重点项目工作责任制，将全年的重点项目、主要任务责任到县级领导干部、到乡镇和部门一把手、到具体工作人员，通过明确目标、倒排工期、按节点督查考核，督促各级党政组织提高决策效率和质量，极大地调动了广大党员干部的积极性和创造性，提高了工作效能和水平，涌现出了一大批以特色产业示范基地、示范园区和龙头企业为主的大点、亮点，将全县工作提升到了一个新的层次，得到了各级领导的充分肯定和干部群众的一致好评，增进了社会对各级党委、政府的信任。

二、存在的问题和原因

全面深入考察我县党内民主建设情况，还存在许多问题和不足，主要表现在四个方面。

一是民主氛围不够浓厚。一些党员领导干部在党内活动中忽视党员的主体地位和作用，片面强调党员义务，工作重服从轻讨论，有个人主义和家长作风，我讲你听、我说你干、我交你办的现象仍有存在，党员群众的民主权利和空间仍不宽松。在问卷调查中，18个党支部的548名党员中，有151名认为党内的民主氛围不浓，占参加人数的27.7%。

二是民主活动质量不高。个别基层党组织的党内民主活动不够认真，工作仍停留在制度的制定和口头的宣讲上，平时不积极回应党员群众的关切。一些应上会的不上会，应公开的不公开或半公开，民主讨论、民主监督流于形式，没有真正调动党内的积极性，发挥集体智慧和力量。在参加问卷的党员中，对党内民主生活持不满意态度的占到了26.1%，其中对讨论内容、公开内容不满意的分别占83.4%和86%。

三是制度体系仍不完善。各种民主制度内容虽多，但种类不全，相互之间衔接不紧，授权、决策、执行、监督等民主环节规定过细、规定不足和规定空白的问题并存，影响着整体推进的效果。如在党务公开方面制度规定较多，但在执行过程中，由于制度配套和部门配合不够严密，有些制度很难落实到位。

四是民主渠道亟待拓宽。党组织内部、同级党组织之间、上下级党组织之间、党内与社会的民主沟通渠道仍然比较单一。一方面，一些党员群众有意见没法反映、有问题没处了解；另一方面，有些民主活动因居住分散、人员外出等各种条件制约无法正常开展，阻碍了党内外群众意见的表达，影响相互之间的民主互动。

分析这些问题，根源主要有以下几个方面。

一是干部缺乏主动。一些领导干部特别是单位“一把手”思想认识不到位，不能从执政的高度认识党内民主的重要性；有的思想上缺乏民主观念，没有将民主看作一种基本的领导和工作方法；有的能力上缺乏民主方法，担心民主之后难以集中；有的则主观上存有错误认识或私心杂念，认为权力属于个人，害怕透明运作影响自己威信和既得利益。这些情况使他们在对待民主问题时不是专断就是敷衍，使党内缺乏民主氛围和条件。

二是队伍结构不优。一些基层党组织党员队伍来源单一，年龄、文化和社会构成不合理，特别是年富力强、生产工作一线的较少，党员的代表性不足，参与党内事务的能力不强，使民主活动弱势群体的声音不响，新兴群体的参与不足，优秀分子的贡献不大，难以反映和表达社会各方的利益诉求，组织内部民主参与的需求和动力不足。

三是相互信任不够。个别党员思想上受党内权利保障落实不到位和社会上一些潜规则等因素影响，对于党组织开展民主建设的初衷和决心抱有疑虑，不愿在民主生活中贸然跟进。一些党组织内部，党员之间特别是与党员领导干部之间缺乏互信，害怕表现积极被抓辫子、穿小鞋，给自己的工作和生活带来麻烦，从而对党内民主生活谨慎消极，这些心态在很大程度上影响了党员的参与热情。

四是组织转型滞后。部分党组织对社会发展变化反应迟钝，不能及时适应党员和群众生产生活方式与思想行为方式的变化，主动从思想、组织、作风和制度等方面整体谋划推进自身转型，导致自身功能与社会发展、工作内容与群众需求出现一定程度脱节，使党内民主发展思路不清，难以有效地将党内民主与整体工作衔接融合，工作盲目、零散，影响了民主建设效果和组织的创新能力。

五是外部监督不到位。上级组织的工作推动没有形成足够压力，引不起基层党组织的足够重视，使一些党组织将党内民主工作只作为一项软任务，印在纸上，贴在墙上，说在嘴上，没有实际行动，党员的民主权利应保障的得不到保障，能落实的得不到落实。

三、基层党内民主发展的模式思考

根据彭阳党内民主发展实践，结合国内外民主发展经验教训，我们认为，发展基层党内民主，从模式上思考，应紧紧围绕党员民主权利落实，重点抓好以下五个方面。

（一）坚持渐进性

我国是一个封建历史很长的国家，专制思想根深蒂固，民主的发展因受经济社会发展水平制约，社会的民主意识、民主文化和民主习惯比较薄弱。因此，发展党内民主必须坚持渐进原则，注意遵循观念转变、能力提高和实践探索的渐进规律，既积极推进，又不超越实际。在观念转变上，要立足思想教育，强化民主要求的培训和实践锻炼，着力消除专制思想，增强党员特别是党员领导干部的民主意识，逐步培育民主文化和规则，为党员民主权利落实提供思想基础。在能力提高上，要加强关怀激励，努力创造条件引导扶持党员在发挥作用中不断提高行使权利义务的能力，为民主权利的落实打好素质基础。只有让党员在诸如“双带”等具体实践活动中真正加入带头发展的行列，他们才会清晰地体会到自己以及周围群众的需求，才会有想法和发言权，民主讨论时才能议到点子上。在实践探索上，要从党员和群众的需求和愿望出发，积极摸索切合本地实际的民主实现形式和保障形式，如“四联双定双评”、民主议政日和民情村务评促会等，找准工作的关键点、切入点和着力点，举一反三，统筹推进，以切实的效果引导调动党内的民主热情，避免因畏缩不前或盲目激进而挫伤党员群众的积极性，给民主进程造成消极负面影响。

（二）体现开放性

要面向社会，以服务党的中心任务来定位党内民主发展的方向和思路，自觉推进自身转型。

一是从民主观念上开放。当前，农村由于社会结构的变迁，人们的生产生活方式发生了很大的变化，很多地方按产业或功能改进了党组织的设置，但在组织生活上，却没有完全转变到现在农村生产生活的特点和规律上来。如对于经常在外的党员，平时参与党内组织生活不一定就回到当地，有些民主讨论用短信或者网络就能达到目的，不一定要坐一起。特别是民主公开，内容直接发在手机上要比贴在墙上更实在。因此，只有观念放开，才能减少束缚，使党内民主获得更大的发展空间。

二是从民主主体上开放。既要有社会主体阶层和群体的党员，又要积极吸纳新兴阶层和群体中的优秀分子。如农村党支部，由于经济以农业为主，在种养殖方面党员发展工作做得比较好，党组织的决策一般都能体现出他们的要求，而其他新出现的从事二三产业群体由于党员比例相对较少，决策中对他们的要求和利益体现也就相应的少一些。而对于外出的农民工党员，即使加入了当地的党组织，也多因占比太少，参与的意义非常有限。如果使党员队伍结构能及时跟进社会结构的发展变化，始终保持广泛的社会基础，党组织就会始终跟上社会的转型，有效地代表社会各方的利益。

三是从民主渠道上开放。要在完善落实党内民主渠道的同时，加快扩大和规范党外意见进入党内的制度程序。目前，在一些例行的党内民主生活或一些大的教育活动中，各级党组织都经常开展征求意见活动。但在平时，主动征求意见的面就相对较窄，对象也比较固定，渠道也比较少。如果能进一步将这一做法上升为制度性设计，主动在各级党组织内部建立党情民意收集处理机构，强化平时对各级党员和群众意见的收集，并利用手机和网络等进行信息化平台随时或定期主动征求，即可大幅拓宽民主渠道，实现民意收集的经常化、制度化、便捷化、大众化，使基层党员的意见和社会群众的意见特别是弱势群体的意见能够顺畅进入，保持党内民主发展在内容形式上与社会诉求紧密呼应，在决策质量上与社会发展紧密切合，从而以鲜明的时代特征树立党的执政形象，带动和引领人民民主的健康发展。

（三）突出推动性

要把自上而下推动作为发展党内民主的主导力量，督促下级党组织主动推进，积极创新。

一要从干部使用上推动。要在干部选拔任用上，从条件规定、推荐提名、考察考核等各个环节突出对干部民主观念和民主作风的重视，为党内民主工作的开展提供干部保证。特别是在考察过程中，要把民主作风作为一个重要内容进行深入了解。在同等条件下要优先选拔和重用民主观念强的干部，以明确的用人导向，使其他领导干部主动摒弃落后观念，排除私心杂念，树立民主观点和作风，积极适应和推进党内民主工作开展。同时也让广大党员群众对党组织推动党内民主的决心和领导干部的民主作风有一个充分的认识，从而增强相互之间的信任。

二要从监督考核上推动。根据党内民主的推进情况，及时调整和改进监督思路。在监督主体上，从重视个人监督向重视制度监督转变，使监督结果直接进入考核奖惩。在监督重点上，从重视形式内容监督向重视实际效果监督转变，淡化工作过程，强调社会效应。在监督方式上，从重视传统监督方式向重视现代监督方式转变，充分运用手机、网络等现代通信手段，拓宽监督渠道，降低监督成本，提高监督的便利性，克服监督死角，督促干部以端正积极的态度认真对待党内民主建设工作。

（四）注重系统性

要把制度建设的重点放在体系的配套完善上、制度的衔接落实上，以制度的配套保证制度的有效性。

首先，要注重整体设计。要紧紧围绕党员民主权利的保障落实这个中心，认真考察和分析研究党组织的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉等方面建设的现状，结合已有的实践经验，总结完善建设思路，明确民主发展的重点和目标任务，以之指导，对制度架构进行系统考虑，整体规划，统筹建设。从授权、执行、参与、监督、反馈等环节进行全面设计，逐环节明确制度建设的重点，消除制度建设的空白点，从一开始就将各环节、各部门之间的配套衔接考虑进去，使民主建设得以系统发展。

其次，要注重重点强化。要立足制度落实，认真梳理现有制度，强化对关键环节和重点内容的规范，着力消除薄弱点，促进制度功能相互配套、部门职能相互衔接，努力形成合力明显、运转协调的工作推进机制，实现民主建设的常态化、长效化。

最后，要注重总结完善。要在总体思路的指导下，按照既定目标，有组织、有步骤地积极开展探索实践，对制度体系不断进行补充完善，摸索需要进一步配套的内容和方法。在具体工作中，要坚持由主到次、先易后难，边推进边总结边完善，以明确的方向性和目的性使各级各地都有所侧重，各部分各环节都能有的放矢，有序推进，做到有目标、有计划、有重点、有突破，从根本上保持党内民主的不断发展进步。

（五）增强互动性

要把党内民主与党外民主互动作为一个固定的程序，以制度化的模式加以固化。

一要推动同频共振。党组织面向社会作出的决策最终都要落实到社会的发展上。因此，凡是党内民主议定的内容，只要不涉密，在进入社会实施阶段时，就必须立即进入民主管理程序，以民主的方式一路公开透明运作。或当上级党组织进行党务公开之后，下级党政组织就必须进行相应的党务政务和村务公开。通过这种模式，使党内民主内容以固定的程序向党外传递、上级组织的民主内容以固定的程序向下级组织传递，使上下内外协调一致，避免下游组织“克扣”应该民主运作的内容，从而实现党内民主与党外民主同步发展。

二要大力疏通回路。由于民主向外传递过程是决策的落实过程，体制上主动而通畅。而党外向党内传递却相对比较困难。因此，要真正形成互动，必须解决体制上不对称，以拓宽渠道和增强主动，改变当前在社情民意收集上的被动局面，准确把握社会的发展趋势和要求，积极地谋求自身民主发展思路的更新。要高度重视公民社会建设，鼓励社会各阶层群众建立自己的共同体，从非政府组织层面与党组织建立正常沟通机制，保持自己意愿和主张的通畅表达，同时培养社会的民主规则和文化。通过畅通回路，使党内党外相互适应、相互促进，良性循环、共同发展，使党内民主不仅成为党外民主的榜样，而且成为加强党对基层领导、构建基层治理结构的一个有效的途径和方法，也使党内民主真正成为提高党的领导水平和执政能力的核心措施。

（中共彭阳县委政研室课题组　2010年）