行政部门“鞭长莫及”

中国的教育制度与日本和法国相似，都是“中央集权式”的管理体制。从中央到地方存在着严密的纵向行政系统，自国家教育部到每一所中小学，层级固然多，隶属关系清晰明确，国家的教育政策法规能够有效地沿着这个体制，从中央到各省（自治区、直辖市），再到各县（区），最终下行到每一所学校和课堂。学校一般设校长一人，总管学校各项教育教学工作，同时根据学校规模区别设1～3名副校长，分别负责德育、教学、后勤，之下，再设教务主任、德育主任、总务主任，学科教研组长、年级组长，等等。在一些“巨无霸”式中学，学生人数可以达到四五千，堪称世界“领先”。那么就不仅如上所述直接安排副校长和主任，而且是先分为初中部、高中部，设分管初中、高中的副校长，然后，再分设主任等。

可以说，无论行政区划大小，学校规模如何，教育系统基本职责分明，制度完善，是比较成熟的社会组织。此外，国家有《学校法》《教师法》，有全国统一的课程计划和课程标准，有经过审查编定的教科书，更有统一的考试制度。面对如此状况，人们很自然会追问：还需要教研室这种机构吗？事实上，答案是肯定的，需要，尽管有完备严密的教育行政系统和日趋完善的法律法规，在中国的昨天、今天、明天，教研室都是需要的。

按照中华人民共和国教育部网站公布的《教育部司局机构设置》中的内容，主管中小学的基础教育司的主要职能是：“宏观指导基础教育工作和重点推动九年义务教育、扫除青壮年文盲工作，制定基础教育的基本教学文件及评估标准，指导教育教学改革；组织审定统编教材，规划教材建设工作；指导中小学电化教育、图书和教学仪器设备配备工作；指导中小学德育工作、幼儿教育工作、残疾少年儿童的特殊教育工作。指导社会力量举办基础教育各类学校及教育机构的工作。”^[1]可以说，上述职能基本上包括了基础教育各个阶段的工作的全部内容，也就是说，中小学的正常运转无非上述方方面面。而且，几乎每个具体方面，都有相应的的主管部门更具体地负责。

如此周密设置的行政机构，是不是可以保证基础教育的实践需求呢？可以对比一下几个数字，教育部统计，2007年，全国共有小学32.01万所，在校生10564万人；全国共有初中学校5.94万所，在校生5736.19万人；全国共有普通高中15681所，在校生2522.40万人。^[2]这是当之无愧的世界之最，小学生过亿，初中生5千多万，高中生2千多万，各级学校累计将近40万所，难怪许多国外同行听到这些数字往往瞠目结舌，仅仅小学生的人数就已经超过欧洲任何一个大国的人口总数。而主管如此庞大“家当”的基础教育司的官员有多少呢？经了解，在2006年至2007年期间，教育部基础教育司的工作人员基本维持在28人。

其实人数的多少是相对而言的，只有与职责比较才能做出比较准确的判断。说到管理体制，大家都同意美国与中国最具可比性，两个国家各自代表一种“极端”，其他许多国家则处于这两个极端之间。众所周知，美国的基础教育权力主要在地方和学区，有学者介绍，“根据美国《教育部组织法》，美国教育部大致被赋予了四项职能：一是制定有关教育的联邦财政资助政策，管理这些资金的分配和使用；二是收集关于学校的信息和督察关于学校的研究，并将这些信息传播给教育工作者和公众；三是找出教育中的主要议题和问题，并在全国范围内引发关注；四是执行联邦法律，禁止收到联邦资金之项目和活动中的歧视，确保每个人平等接受教育。”^[3]其实，不仅联邦政府教育部如此，各州、各市的教育行政机构亦大体如此，既不能决定基础教育阶段任何年级的课程设置，也不能决定教师的工资级别，至于教学、考试等，均没有决定和管理的权力，与中国基础教育的管理体制恰好形成便于比较的参照。两种制度当然各有千秋，但无疑，与美国相比，中国教育行政部门的权力重大，职能种类多得多，管理范围宽得多。在中国，中小学的课程设置要由国家管理：比如英语课程在什么年级开始；课程考试制度与办法要由国家管理：比如小学升入初中采用什么方式；教科书的编写和出版要由国家管理：比如什么样的出版社和人员有资格编写和出版教科书；教科书的选择和使用要由国家管理：比如全国统一还是由地方选择；学生的学费和书本费要由国家管理：收不收费、收多少……。可以想见，仅仅这样几项工作就足够繁重，28个人，实在不能算多。在美国，这些任务是由各种各样的民间或专业组织团体承担的，当然，往往要借助庞大的专家学者队伍。

按照基本的行政区划，自上而下、从省（自治区、直辖市）到县，在教育行政系统中情况又如何呢？按照中央集权的管理制度，上面所提到的基础教育司的职责已经基本划定了地方各级教育行政部门的职责范围。以此类推，可以说各级教育行政机构中主管基础教育的部门基本上职责范围相同，区别主要在于权力范围。以北京市为例，主管基础教育的正式组织部门是北京市教育委员会的基础教育处，它的职能包括：“负责本市基础教育管理工作；研究编制本市基础教育发展规划和年度计划；指导基础教育办学体制改革；组织提出中小学办学条件标准，指导教学仪器设备和图书配备工作；指导学制和学校建制改革；拟订基础教育的基本教学文件，指导教学管理、教学改革和教学质量监控；负责中小学课程、教材建设和管理工作；研究提出基础教育入学、升学、考试有关政策；指导区、县学籍管理工作；负责中小学生安全教育工作，统筹协调、管理本市民族教育和特殊教育。”^[4]

文件、制度总是硬邦邦、冷冰冰的，可以从现实情况体味一下教育行政部门具体的工作实况。“截至2005年9月，全市共有普通中小学2142所，在校学生109万人。其中10个远郊区县有中小学1217所，占全市中小学总数的57%；在校生52万，占全市中小学在校生总数的47%。”^[5]如此规模的基础教育，按照现行体制，所产生的管理需求该有多么大、多么复杂！仅仅以每年的中小学招生、毕业，教师的聘任、考核，校长的任命等常规任务，多少可以推测出其“海量”。在2008年5月一次会议上与北京市基础教育处有关人员交谈时得知，这个处的编制是12个人，实际上当时正式的工作人员只有9人，另外有两个临时性帮忙的工作人员。可以想见，无论这11个人有多么能干，必定是“日理万机”甚至“焦头烂额”，忙碌是不言而喻的。

进而言之，这样的管理也必然只能是宏观的、整体的、方向性的。由此，虽然中国的教育行政系统庞大周密，仍然有着管理上的“真空地带”，乃至于需要另设机构给予填补。这个设想好像近乎荒谬，如前所述，教育行政部部门对于中小学的管理差不多是全方位的。然而稍微琢磨一下便可以洞若观火。

迄今中国大陆地区的中小学班级规模过大，是一个众所周知的现象，事实上已经成为基础教育提高质量的瓶颈。教室是按照标准班级规模设计的，按照我国有关办学标准，中小学班级人数应当是45人，不过实际上这个标准在全国大多数地区形同虚设。许多学校，尤其是家长和学生所向往的“重点”学校，无论中学还是小学，往往在一间按照45人设计的标准教室内要坐满50名甚至70名学生。在各地的“县一中”这样的学校，班级规模就可能更加“惊人”。前几年一个曾经流传的笑话，可以帮助窥见班级规模的“超级”之一斑：

“今年高考成绩公布之后，某县一中成绩骄人。教师、家长和学生们奔走相告：今年破纪录了，比前几年情况都要好得多。高三××班，上线（指达到本科录取线）的就超过了100人！”

真实的情况其实比这个笑话更加“雷人”：

“在甘肃省兰州市皋兰县的县城中小学校中，因学生严重超员造成的‘超大班’让老师和学生不堪重负”，在一所高中，“50多平方米的教室里，密密麻麻地挤着一个班109个学生”，在一所小学，“由于教室里学生太多，为了让学生能够听清老师的讲课内容，不少老师都要在上课时使用小扩音器。”

“2006—2007学年，皋兰县教育局对县城中小学的‘超大班’进行了调查。全县两所独立高中都在县城，共计83个班，最大班额143人，100人以上的班有7个，绝大部分班额在70人以上，平均班额74人；县城的两所初中共计48个班，最大班额89人，平均班额64人；县城两所小学有40个班，最大班额88人，平均班额75人。”^[6]

课桌之间仅能够侧身行走的狭窄过道，随着学生走动不时落地的书本铅笔盒，多人长时间共处一室时特有的浑浊空气，教师每天面对的厚厚的本子、批改作业的超重负荷……早已为人所诟病。我自己就至今记得一次与教育部某行政官员的对话。那是发生在大约20年前某次会议间隙的闲聊，谈及中小学教学实际状况时，我与该官员曾经谈及中小学班级规模：

问：“现在许多学校，特别是一些有点名气的学校，班级规模实在太大了。不要说教学质量会受影响，对学生的安全和健康都不利。你们为什么不管管？”

答：“这个问题呀，是很重要，不过，不归我们管。”

至今还记得自己当时的反应：先是惊诧、错愕、失望，然后是百味杂陈不知所措。随着在教育领域各种经验的累积，终于渐渐地理解了那位官员当初的回答：虽然不能够说多么“合理”，却多少“合情”。班级规模的问题，当然是基础教育发展必须解决的，当然是基础教育主管部门应当负责的，当然是有关官员的职能分内。然而，他们还真的管不了。不仅如此，在基础教育司和基础教育处（科）所基本覆盖的中小学教育教学工作的所有领域，还有许许多多这样“必须解决”“应当负责”“职能分内”之事，实际上是进入不了行政部门的工作日程的。因为权力巨大而地位“显赫”，又因为地位“显赫”而实际上对许多事务爱莫能助。这是中国各级教育行政部门生存的真实写照。

常识告诉我们，学校的中心工作是教学，那么各级教育部门理所应当地要对学校教学质量负责，也就理所应当地要将教学管理置于工作范围的重点。而以上关于班级规模的讨论提醒我们，事实上却未必如此。在教育行政部门的工作范围内，日常教学恰恰没有多少地位。

当然重视，可惜鞭长莫及。