中国的移民问题与启示

自改革开放以来，我国有数百万人通过不同途径跨境迁移。随着全球化的脚步，中国参与世界政治经济事务不断深入，受世界其他地区影响的方式与途径也有新的变化，而跨境人口迁移就是变化之一。

到2011年上半年，全国出入境边防检查机关共检查出入境人员1.96亿人次，比2010年上半年增长6.7%。内地居民出境人数同比大幅增长。2011年上半年，我国内地居民出境3220.5万人次，同比增长19.9%。内地居民出境前往国家（地区）居前十位的是：中国香港、中国澳门、韩国、中国台湾、泰国、马来西亚、日本、美国、越南、柬埔寨。香港居民入出境人数同比略有减少，澳门、台湾居民入出境人数同比增长。2011年上半年，港澳台居民入出境人数同比增长0.8%。其中香港居民7833.8万人次，同比减少0.2%；澳门居民2334万人次，同比增长3.7%；台湾居民506.8万人次，同比增长3.5%。外国人入境人数同比稳步增长。2011年上半年，外国人入境1287.3万人次，同比增长2.5%。外国人来华人数居前十位的国家是：韩国、日本、俄罗斯、美国、马来西亚、越南、新加坡、蒙古、菲律宾、加拿大。^[50]

2011年，全国出入境边防检查机关不断加强口岸查处力度，严厉打击非法出入境活动，共查获偷渡人员2999人次，查处其他违反出入境管理法律、法规人员4.9万人次，查获网上追逃人员1140人次，有力维护了国家安全和社会秩序。^[51]

（一）中国移民问题的双重性

中国移民政策，已经不再只是针对本国劳动者出国进行经济行为进行管理与保护，还要解决外国人跨入中国境内进行“未批准”的违规经济行为所带来的社会问题，如“三非”问题，以及外国人在中国境内的犯罪行为。如何制定妥善的政策以应对数以百万计的外来移民以及数量更大的境外潜在移民，已经提到政府的议事日程上。

1.中国作为移民输出国

根据世界银行2010年的数据显示，中国净输出移民达188.41万人，与2005年的229.81万人相比，人口迁移出境的势头有所下降。

根据世界银行关于世界移民侨汇的报告，中国、印度、墨西哥和菲律宾是汇款的主要目的地国家，2011年其各自收入款项均超过200亿美元。^[52]　根据今年年初世界银行发布的最新数据显示，以中国为目的地国的移民汇款在2012年达到602亿美元，居世界第二位。回顾过去二十年的数据，汇往中国的侨汇除了在2010年回落之外，都处于不断上升的趋势。虽然侨汇并没有在中国GDP中占有很大的位置，但也能从这方面反映出中国的劳务移民为中国经济发展以及输入国所做的贡献。

图15-1　2003～2012年中国的侨汇收入（单位：亿美元）^[53]

虽然不是所有国家都会对他们的劳务移民流动进行监测并且少有相关报告（因此全球劳务移民流动的幅度很难确定），但是劳务移民现象增长显著。据国际劳工组织估计，2010年全球就有1.054亿从事经济行为的移民（包括难民在内），占全球移民总量的44%。劳务移民为原籍国以及目的地国的经济做出了贡献。由于劳务移民涉及的计算范围较广，除了通过正规途径出国务工且登记在册的移民外，还有通过各种非正规途径到国外务工的人员，包括从事经济活动的非法移民（奴役被迫劳动、债务劳动、人口贩卖受害者）、在逃往的国家途中或是目的地国从事经济活动的难民等，都应该列在劳务移民行列之内。

远在海外的中国劳务移民，由于对当地语言不通，社会融入存在一定障碍，并且对所在国的安全保护制度也不熟悉，因此，中国籍的务工人员在国外遇害的惨剧以及劳动者的权益受到侵害的案例屡见不鲜。据俄罗斯移民局2012年发布的消息，近年来每年入境的中国公民约在40万人次左右。2007年3月6名中国公民在俄罗斯被害，而2009年和2011年媒体都有中国人在俄罗斯被害的消息。在2013年的波士顿爆炸案中，中国留学生不幸遇难。2013年5月，俄罗斯警方在斯维尔德洛夫斯克州叶卡捷琳堡附近的阿季格村摧毁了一个生产假冒法国著名品牌香奈儿（Chanel）女鞋的大型黑工厂，在该厂工作的110名中国工人暂时被扣押。^[54]

在世界各地“反移民”情绪高涨的情况下，如何保护中国海外侨民生命财产安全成为中国政府的严峻课题。为了更有效地保护这些中国公民在境外的安全，单靠移民所在国的司法机关是不够的，还需要中国和移民所在国的政府、甚至过境国等第三方国家相关部门紧密的跨境合作，移民信息互通。可以参考或者与国际移民组织合作，在劳务移民出国前做好当地安全、社会文化等基本常识的培训，提供各种相关信息服务，对出境人员进行信息追踪，以及时发现非常态性的劳务人员情况，如失踪或遇险等。

近年，中国对侨民的保护能力有所加强。利比亚危机爆发后，中国政府有关部门、驻外使领馆及相关企业和航空公司相互配合，从多路安全有序地撤出中国在利比亚的绝大部分中国公民，累计3.2万人。　这是中国政府一次大规模从海外撤回中国公民的举措，包括《华尔街日报》《金融时报》等的外国媒体都对这项举措进行了正面评价，认为这体现了中国负责的大国形象。

除了中国移民在境外可能面临的安全问题之外，随着劳务移民经济的发展，出现移民与移民输入国原居民的竞争，这些竞争所引发的不单是劳务移民与当地的社会融合问题，还造成劳务输出国与输入国家之间的外交摩擦。以中国与尼日利亚为例，2012年5月22日，尼日利亚移民部门以保护本国劳动力市场及打击“在尼非法从事纺织品贸易活动”为由，在尼日利亚北部多地扣押了近百名中国公民，并在尼日利亚全国范围内对在尼非法居留和务工的外国人进行集中整治。在被扣押的近百名中国公民中，有80人被解除关押，而另一些人因超期居留而被依法遣返回国。尼日利亚卡诺州移民局局长在向媒体证实扣押中国公民消息时，斥责中国在尼从事经济活动的人如同“拾荒者”一样，钻市场的空子，抢走了本该属于本地人的工作机会。但他否认这是专门针对中国人的行动，说这次行动是大规模打击非法经商活动的一部分。

此次尼日利亚对在尼中国公民的抓捕行动，背后是有深层次的原因的：首先，受欧债危机与国内安全形势恶化的影响，尼经济增长开始放缓，^[55]就业形势雪上加霜。尼日利亚制造业与中国制造业已形成一定程度的竞争关系，尼日利亚的制造业正遭受前所未有的困难。在尼日利亚，只有10%的制造业公司还在运营。^[56]因此，保护本国就业与制造业的呼声越来越高。其次，尼日利亚各地方的移民政策存在差异，并不是由尼日利亚联邦政府统一出台，因此在尼的劳工移民很难厘清各项手续。再次，中国与尼日利亚政府对于双边关系的协议，主要集中在经济、税收等方面，而在移民出入境管理方面鲜有合作，从而导致双方对彼此移民政策很难有准确的把握。当然，也有分析认为，尼方这次逮捕行动在某种程度上与中国国内开展的清除外籍“三非”人员行动有关，因为中方的行动也牵涉一些滞留在华的尼日利亚公民。^[57]

2011年，中国人民银行一份关于“腐败资产外逃”的研究报告引用中国社会科学院的调研资料披露：从20世纪90年代中期以来，外逃党政干部，公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人数高达1.6万至1.8万人，携带款项达8000亿元人民币。^[58]中国社会科学院法学所2012年发布的《“裸官”监管调研报告》显示，38.9%的公职人员认同配偶拥有外国国籍或外国永久居留权；46.7%的公职人员认为子女可以拥有外国国籍或永久居留权，其中省部级、司局级、县处级对此认同的人数均超过半数，分别为53.3%、53.4%、51.7%。尽管外逃的资金版本众多，但“外逃官员”作为中国跨境人口的一部分，不但考验着中国的反腐工作，还为中国出入境管理添上沉重的一笔。2000年至2011年，中国共抓捕18487个在逃职务犯罪嫌疑人，追赃也成为中国与其他国家的合作与较量。抓捕贪官的过程不仅困难，而且与贪官所在国的遣返协议谈判也存在中国与其他国家的各种司法、价值观念的较量。仅在资产跨境追回的实践中，面临的第一个难题就是，资产流出国与流入国在经济利益上的冲突。^[59]

以各类“难民”身份寻求获得正式移民身份的情况，在过去二十年内也从未间断，但大多属于将寻求庇护作为手段，以实现移民身份合法化的真实目的。^[60]　根据联合国难民署的数据，2012年，一共有2.41万中国籍的寻求庇护者提交了申请，与2011年的2.46万人相比，稳定中略有下降。这些数据使中国成为向44个工业化国家申请庇护的第四大移民来源国。

与前几年相同，中国籍人员登记申请美国庇护的申请有1.59万人，占中国籍寻求庇护者的三分之一。法国是第二大接收中国籍移民庇护申请的国家（2200人），第三、第四大接收国分别是加拿大（1700人）和澳大利亚（1100人）。^[61]

2.中国作为移民输入国

我国以2010年11月1日零时为标准时点进行了第六次全国人口普查。这次普查首次将居住在我国境内的中国香港、中国澳门、中国台湾居民和外籍人员纳入普查范围，^[62]居住在我国的非大陆籍居民已超过100万人。普查时点接受普查登记的上述人员的数据情况：

图15-2　2011年居住我国并接受普查登记的非大陆籍人数

居住在我国境内并接受普查登记的香港特别行政区居民234829人、澳门特别行政区居民21201人、台湾地区居民170283人、外籍人员593832人，合计1020145人。　上述人员中，男性605821人、女性414324人；居住时间三个月以下的103754人，居住时间三个月至半年的90078人，居住时间半年至一年的143210人，居住时间一年至两年的183001人，居住时间两年至五年的249668人，居住时间五年以上的250434人；以商务为目的204962人，以就业为目的201955人，以学习为目的202482人，以定居为目的186648人，以探亲为目的100113人，其他目的的123985人。

图15-3　按居住时间统计的非大陆籍居民人数

图15-4　按来大陆/华目的统计的非大陆籍居民人数

按国籍分，在我国境内居住的外籍人员数量排在前十位的国家是：韩国120750人，美国71493人，日本66159人，缅甸39776人，越南36205人，加拿大19990人，法国15087人，印度15051人，德国14446人，澳大利亚13286人。在我国境内居住的其他国家人员181589人。^[63]

图15-5　居住我国的外籍人员国际构成

从就业情况看，　2000年的在华就业外国人约7.4万人，2011年底增至22万人，主要为三资企业工作人员、教师、外企驻华机构代表等。非法入境主要来自毗邻国家人员，非法就业的外籍人士则多以留学、访问为由入境。

近几十年中国国内普通劳动力市场供大于求，高级专业人才则相对紧缺，改革开放所取得的成就也吸引了更多来华外籍人员。北京望京的“韩国城”、广州出现的“巧克力城”等，都反映出在华生活居住的外籍人士数量在不断上升。外籍人士的非法入境问题、在华境内犯罪问题等，让中国开始面对外籍人士入境管理问题。

在中国居住的外国移民中，除了以正规合法途径来中国的移民之外，非正规移民占据的比重也较大。1995年到2005年，中国共遣返“非法入境、非法居留、非法就业”的外国人达6.5万人次。据公安部的保守估计，目前在中国境内的外国非法移民已达到十几万人。^[64]据统计，共有一万名外国人非法居住在广东，他们大多数来自近东、东南亚和非洲地区。这部分移民大多数为较低层次的一般劳动力，试图通过非法务工而谋生，但从事走私、贩毒、抢劫、卖淫、拐卖人口、诈骗等犯罪活动的情况也逐渐增加。从这个方面看，可能会形成中国社会发展、族群融合关系的不稳定因素，也可能会影响中国与移民来源国之间的正常关系。^[65]

因为原籍国内部的冲突而导致的流离失所者流入中国境内，也不再是个新鲜话题。因为缅甸国内的武装冲突，一万多人逃亡到中国云南省某地区寻求避难。从2012年开始，寻求避难的缅甸人的处境一直受到中国与相关国际组织的关注。云南盈江也准备了4个临时难民安置点，以防止军事冲突升级导致大量难民涌入。^[66]部分寻求庇护者迫于生计，开始在中国境内务工，从寻求庇护者成为非常规性经济劳务移民。中国对朝鲜“脱北者”的处理方式也一直受到许多西方媒体的关注。产生于20世纪90年代中期的“脱北者”问题，在一些国际非政府组织和相关国家的操作下，已经逐渐演变成危及中国治安、影响中国与周边国家关系及中国国际形象的国际问题。^[67]这些问题不单单涉及中国对这些寻求帮助者的援助，还面临着他们原籍国国内自身事务的复杂敏感领域。这些都给中国政府确定其身份、援助以及相关遣返行为增加了难度。

图15-6　2003～2012年寻求中国庇护者的数量

（二）改革开放以来中国的移民政策

1971年6月，国务院颁布了《关于华侨、华眷出入境审批工作的规定》，恢复因“文革”而中断了的对归侨侨眷出国申请的批准，尽管条件严格，但政策毕竟有了松动。传统侨乡福建、浙江、广东的侨乡人立即借海外亲缘关系纷纷申请出境出国。自1978年起，中国政府又相继颁布了《关于放宽和改进归侨侨眷出境审批意见》等一系列文件，为归侨侨眷出境提供方便。

1986年12月3日，国务院批准了全国人大常委会制定的《中国公民出入境管理法》和《外国人入境出境管理法》，之后国务院出台了配套的行政法规。^[68]这些法律法规的实施，对规范出入境秩序、方便人员往来、服务改革开放发挥了重要作用。在难民问题上，中国则面临政治、经济、文化、法律等诸多方面的挑战。中国的《宪法》和《出境入境管理法》关于难民的规定是原则性的笼统规定，很难具体操作和实施。申请难民的条件、标准和程序以及管理部门等都未有明确规定。

全国人大常委会2011年12月审议并向社会公开的《出境入境管理法（草案）》打开了制定难民法方面的僵局。该草案第45条规定：“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”如果能够丰富该条内容并确定难民管理办法的立法规划，会使有关利益方对难民事务的法律规范有一个稳定预期。这样，外界也会更积极地看待中国在难民事务方面的行动和履行国际义务的诚意。

2012年2月至3月，全国人大先后派出四个工作组分赴广东、海南、广西和北京就入境外国人服务和管理问题进行调研。调研发现，中国签证政策、就业政策还不完全适应形势的发展变化，亟须推进外国人管理信息系统建设和联网工作。北京市警方自2012年5月15日起，首次公开对非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外籍人员进行清查。

2012年中国在移民政策立法方面有了实质性的进展。2012年6月30日出台的《中华人民共和国出镜入境管理法》规定，向中国政府寻求庇护的外国人，在向公安机关取得身份证明之后，就可以合法居留。该法于2013年7月1日开始实施。在此之前，中国没有法律依据区分难民和一般的外国人。^[69]

2012年12月，中央组织部、人力资源和社会保障部、公安部等25个部门联合下发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，^[70]规定持有外国人在中国永久居留证（中国“绿卡”）的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。《办法》针对外籍人才来华工作普遍关注的就业、签证居留、通关、投资、职称、子女教育、社保、住房公积金、购房、办理金融业务、购物、旅行、驾照等方面的问题，逐条规定可凭中国“绿卡”享受相关国民待遇。相关负责人表示，《办法》的出台进一步完善了中国永久居留制度，为中国积极应对国际人才竞争，建立与国际接轨的人才引进机制，营造良好的外籍人才工作生活环境提供了政策保障，必将吸引和支持更多外籍高层次人才来华创新创业，进一步推动中国创新驱动和转型发展。