退化草原生态修复治理实施方案

第五章　甘肃省土地退化防治法规、政策和机构能力建设评价综述

甘肃省地处祖国西北内陆，东与陕西接壤，东北与宁夏毗邻，南与四川相连，西南与西部连接青海、新疆，北靠内蒙古，并与蒙古人民共和国接壤。地理坐标位于东经90°13′～108°46′和北纬32°31′～42°57′之间，东西长1 655公里，南北最宽处530公里，最窄处25公里，省域呈北西—南东方向延伸的狭长带状或哑铃状，在陇东和甘南有两个典型的狭窄段，俗称“蜂腰”，分别只有25公里和40公里宽。甘肃地势普遍向北倾斜，日照时间长，温带大陆性气候特征显著，昼夜温差大、无霜期短，平均降水量仅约300毫米。

甘肃省总面积42.5万平方公里，人口2 600多万，有54个民族成分，其中裕固族、东乡族、保安族为甘肃省特有的少数民族。甘肃省共设12个地级市，2个自治州，15个市辖区，4个县级市，60个县，7个自治县，即14个州市，86个县级行政区，乡镇1 534个。

甘肃的主要生态系统有六类：一是森林生态系统，主要分布于陇南山地、甘南高原边缘山地、黄土高原中的部分石质山地以及祁连山东段北坡的特定海拔间。二是草地生态系统，可利用草地面积达16.7万公顷以上，主要分布于甘南高原、祁连山地、河西走廊、走廊北山、北山山地以及陇中、陇东北部地区。甘肃草地面积广阔、类型多样、牧草种类丰富，但草地质量较差，载畜能力普遍较低，由于自然条件严酷和人为过度放牧，现有草地普遍处于退化状态。三是荒漠生态系统，主要分布在祁连山2 000～2 500米以下，河西走廊、走廊北山、北山山地、阿拉善高原南缘、柴达木盆地北部的苏干湖流域。四是湿地生态系统，面积不等的湿地遍布全省，集中分布于甘南高原。五是农田生态系统，河西走廊气候干燥而地势平坦，形成了绿洲灌溉农田生态系统，黄土高原区内沿河岸灌溉农业与丘陵坡地雨养农业并存；丘陵坡地因降水量较少，通常只有300～400毫米，故产量低而不稳。陇南山地年降水量较多，达600～700毫米，坡地为雨养农业，主要种植经济作物，河谷及山间盆地则为灌溉农田。六是城市生态系统。

防治土地退化项目，是全球环境基金在防治土地退化方面开展的第一个伙伴关系项目（即GEF/OP12项目），其宗旨是通过采用综合生态系统管理方法来防治和遏制干旱地区生态系统的土地退化，减少贫困，保护生物多样性，促进中国西部地区的可持续发展，为解决跨部门、跨行政区域的自然资源综合利用提供技术与管理支持。根据中央项目办的要求，GEF/OP12甘肃项目执行办公室法规政策评估组从2005年4月开始，运用综合生态系统管理12项原则和5项导则，按照综合生态系统管理（IEM）20个法律要素的内容要求，围绕农业法、森林法、水法、水土保持法、土地管理法、草原法、防沙治沙法、环境影响评价法、环境保护法等9个法律领域，对甘肃省1980—2006年制定的涉及土地退化防治的地方性法规、政府规章及政策性文件进行了认真梳理、全面审视和综合分析，提出了甘肃省土地退化防治能力建设法规政策体系框架。并从其代表性、全面性和典型性三个方面综合考虑，排除了内容有联系但不具评估价值、内容雷同或者仅反映局部状况的法规，从中筛选了最具代表性、能最典型反映甘肃省土地退化防治能力建设方面的地方性法规13件，政府规章2件作为评估对象，在对其条款进行归类分析和综合生态系统管理能力初评的基础上，分农业、草原、森林、防沙治沙、水、水土保持、环境保护、土地管理等8个领域进行了领域法综合生态系统管理能力的评估，评估过程自始至终注重和把握四个方面：一是把握法规的具体条款与20个要素对照归类是否正确；二是把握综合生态系统管理12项原则和20个法律要素在条款中的关联性确定的分值是否适当；三是把握评价是否客观准确，符合项目规定要求；四是通过多层次论证和外业考察对评估结果进行补充完善。在单项法和领域法评估的基础上，从法律、政策和机构能力建设层面上对防治土地退化成熟的经验进行了总结，对导致土地退化的法律原因、政策原因和机构能力方面的原因做了全面系统的分析，同时有针对性地提出补充完善的意见和建议，从制度、体制和措施方面为该项目的顺利实施提供强有力的支持和保障。为今后制定涉及土地退化防治方面的法规政策提供经验和技术支持，逐步形成具有甘肃特色、民主科学、管理有效的防治土地退化法规政策和机构能力建设体系。