学习贯彻《条例》做好收费工作

学习贯彻《条例》做好收费工作

收费公路在我省开展了近二十年，在各级政府的支持关怀和各经济实体的参与下，有了长足的进步，为我省的经济建设，社会发展做出了重要贡献。国务院第417号令公布了《收费公路管理条例》，并将于2004年11月1日起施行，该条例的颁布，有效规范了收费公路的行业行为准则，保护了收费公路管理者和使用者的合法权益，使收费公路更进一步有章可循，有法可依，有力地保障了收费公路的快速、健康、可持续发展。

一、深刻认识《收费公路管理条例》的重要意义

收费公路是指依法在公路上设站收费的公路。国家通过立法规范收费公路经营管理活动，减少收费站点，减轻社会负担，保护国有资产完整性，维护广大人民群众的合法权益，促进收费公路健康发展，利国利民。同时充分反映了民意，反映了政府立法的广泛性和严肃性，决策的科学性和民主性，有力地证明了收费公路已成为国家政治经济和社会发展的一个重要组成部分，是党和政府执政为民的具体体现。收费公路的快速发展对促进国家经济和社会发展起到了重要作用，收费公路的发展也是我国公路建设与管理的成功实践。因此，用法律手段对收费公路经营管理者的行为加强监管和规范，十分必要。

二、学习《收费公路管理条例》，必须清楚认识的三个观点。

第一，用一分为二的观点辨证地看待收费公路，深刻认识它的利与弊。改革开放以来，在传统的政府单一投资体制下的公路建设已不能适应我国经济和社会发展的需求，交通设施落后成为制约我国经济发展的瓶颈。在此背景下，出现了多渠道融资的市场化运作收费公路。在新的体制下确实改善了我国的交通条件，极大缓解了日趋尖锐的交通供需矛盾。也就是说国家推行的收费公路政策为我国的公路发展和繁荣带来了前所未有的良好契机，使我国的高等级公路得以迅猛发展，同时使我国的公路路网结构从根本上得到了迅速的改善，为市场经济的良性运转，为社会发展做出了不可估量的贡献。但是，以市场运作化的公路投资、管理体制在解决了交通供给短缺的矛盾之后，国家经济和社会发展又为此付出了较大代价，特别是影响了城乡市场的协调发展，影响了全国经济市场的统一健全、健康配置和扩大发展。阻碍了东西部地区，尤其是落后地区的资源优化配置和地区之间的持续、协调发展。在进入21世纪后，这些问题的存在与80年代和90年代相比，就比较严重了，它直接阻碍了市场经济的健康和可持续性。在学习贯彻落实《条例》的同时，面对这些问题，我们必须有一个清楚而深刻的认识。

第二，用理性的观点认识《条例》。通过近二十年高等级公路的全面建设，我国公路路网整体功能和技术水平有了极大的提高，建设成就举世瞩目。但收费公路的整体管理功能和技术水平却没有跟上快速发展的公路建设步伐。目前收费公路的管理现状和公路建设总体成就不协调，收费公路管理在公路事业发展中的重要地位已经日益凸现。《条例》的颁布，使收费公路管理者得以在政策的规范下、在法制的框架中逐步来填补这些空白点。收费公路以后的建设、发展和完善，将在《条例》的指导下进行。收费公路要实现历史性转变，就要认真学习《条例》，深刻研究《条例》的重要性，贯彻《条例》的精神实质，在《条例》的推动下，实现收费公路管理的新观念、新手段、新技术、新方式，使收费公路的管理水平适应公路发展的步伐。

第三，用现实和历史的观点来认识《条例》。《条例》第三条明确规定：公路发展应坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。既是《条例》的指导思想，也是《条例》的精髓。公路是公益性设施，属公共物品，它的建设发展应由政府来全部承担和无偿提供。但由于政府的财源不足，公路建设远远不能满足高速发展的经济和社会需求，直接制约和影响了国民经济的良性发展。在特定的历史条件下，党中央、国务院为加快公路建设，多渠道筹集资金，缓解公路交通的“瓶颈”制约环境，制定了“贷款修路，收费还贷”的特殊政策。

这是在特殊条件下，特殊环境中的特定政策。随着国家财政实力的增强和提高，对收费公路的发展规模将进行有计划地控制，逐步实行以非收费公路为主，适当发展收费公路的政策就实现了。《条例》根据收费公路的实际，在许多方面都做了明确严格的限定，使各级行政和收费管理单位有章可循、有法可依。同时，它用法律的手段保护了收费管理者和消费者的合法权益。为维护和实现社会公众利益具有重要的现实意义和深远的历史意义。

三、贯彻落实《条例》须解决的突出问题。

在贯彻落实《条例》中要结合各地实际认真研究，有针对性地解决一些集中的矛盾和突出的问题，使收费公路能够稳定、协调、健康发展。

第一，根除地区利益，理顺管理体制。目前，在一些地区存在着以地区、地域为单位的收费公路管理体制，这种体制基本上是以局部利益为主，这种以满足地方利益为前提的管理体制弊端很多，漏洞很大。一方面加大了收费管理单位的成本；另一方面体现不了快捷、高效的管理方法，增加了管理层次，同时也出现了管理混乱不统一的问题。致使政出多门、多层管理、多渠道管理，各自为政，给收费公路的良性发展带来了不应有的社会负面影响。这些管理体制与快速发展的市场经济极不相适应，它延用了计划经济的一些模式，是计划经济的权威思想、陈旧意识在作怪，总是在局部利益，在权利、人员上大做文章，更有甚者视收费站为“财源”。地区利益的存在为官僚主义作风提供了土壤，为官僚主义思想搭起了平台。这种严重阻碍收费公路健康发展的管理模式，亟待从体制上理顺和根除。

第二，彻底改革养护管理体制，大力推行收费公路养护招标。公路养护招标是交通主管部门大力支持和积极提倡推行的做法，它顺应了市场经济发展的规律，是交通公路行业的一大创新和进步，它的新思维，新方法极大地促进了养护管理工作，实践证明它有效地保障了收费公路的安全、畅通，提高了公路养护的效益。养护招标的管理方法，是用合同的形式，用法律的约束力明确了养护管理单位的职责，一方面使收费公路的路况得到了有效的改善，另一方面也使养护资金得到了有效的使用。养管分离打破了旧的体制，把养护工作引入了竞争机制，使公路养护工作走向专业化、社会化、市场化，进一步明确了养护单位的权利与义务，有效地落实了养护管理的措施和办法，提高了养护质量，降低了养护成本，节约了养护资金，把有限的养护资金真正地用在公路的养护上，全面提升收费公路的养护管理水平，使收费公路更具生命力。

第三，加快收费公路网络管理体系，提升收费公路整体管理水平。一是收费公路在现有的条件下，充分认识公路管理信息化已成为公路管理的重要内容之一，是破除旧的管理方式的主要手段和必然途径，是实现公路交通现代化的必由之路。加快实现公路网络管理系统的步伐，加大增设改造工作的力度，是收费公路的当务之急。二是在有条件的收费公路上逐步实施收费公路“一卡通”管理方式。三是研究探索电子计重收费方式。由于现行的计征方式不够科学，车辆临界分类档次差别大，无论是按厂家、交警部门核定的吨位，还是参照交通部、国家计委审定的《公路汽车征费标准计量手册》，在经济利益的驱使下，都带有滞后性。在计征吨位的巨大矛盾中，全省每年少收通行费应该用亿来计算。电子计重收费系统是收费公路的一种新选择，它根据车辆载荷对公路磨损程度大小来确定，以车辆的载重来收费，体现公平、公正、多拉货多负担的原则，同时也将有效解决车辆超限（载）问题，达到综合治理的目的。四是积极研究开发电子不停车收费系统，实现无现金收费管理。建立健全收费公路的管理数据库，提升管理系统功能，从信息数据的采集、录入、管理、使用和发布，建立完整的组织体系和制度，实现公路信息数据动态管理，使收费联网工作有一个新局面，同时对政府管理，分级管理、制度管理、财务管理、公路养护、路产保护、应急救援、社会信息服务等各个方面实行信息网络管理。这样既能实现科学的现代管理办法，提高收费工作的透明度，又能减轻劳动者的工作强度，还能有效地监督和杜绝人为因素造成的通行费流失，更能为消费者提供快捷的交通环境，同时体现了社会进步和收费文明程度的提高，使收费公路的整体服务功能和管理水平再次实现跨越式发展，向更合理、更先进、更科学的管理方向迈进。

第四，全面落实劳动保险制度，积极培养新型管理人才。目前，收费公路点多线长，参与收费公路工作的人员在大幅度增长。但是相当一部分收费公路管理单位存在的问题较多，有自身建设方面的问题，也有执行政策方面的问题。一是机构膨胀，超员超编，二、三线人员大于一线人员，头重脚轻，造成很大的不良影响，降低了劳动者应得的报酬，损害了劳动者的利益，严重挫伤了劳动者的工作积极性。二是有些收费管理单位不重视国家的政策和法令，无视劳动保险制度，使劳动者的保险、失业、住房公积金、医疗等制度得不到落实，把有限的经费仍用在了应付各种关系和其它方面，造成大量有限资金的无端浪费。现在就业机会比较困难，面对这些问题，许多劳动者敢怒而不敢言，背着沉重的思想包袱坚守岗位，后顾之忧难以解除。三是个别的收费管理单位的总体情况不容乐观，工作随意性很大，不学习提高，少研究业务，法治观念淡薄，这些管理者方法滞后，能力和水平无法满足日益发展的收费公路工作的需要，另一方面存在着严重的裙带关系，重要岗位上亲属关系多，相互纵容包庇，难以建立和实行有效的监督机制，影响正常工作秩序。因此，加强收费公路的管理和班子建设，积极培养新型管理人才，提高管理水平，落实劳动保险制度是目前收费公路管理工作中亟待解决的大问题，不可轻视。各级主管部门在检查工作的同时，要检查劳动保险的落实情况，要了解实际工作中存在的问题，对班子考核最直接的办法是每年实行两次不记名民主公开投票，看看是否合格和优秀，不能用听汇报、看材料、凭印象来定位管理者的能力和水平。要采取切实可行的有效措施，培养新型的管理人才，以适应现代收费公路的科学管理。

第五，加大通行费征收管理力度，营造通行费增收的良好局面。长期以来，收费公路在通行费征收方面存在着收与缴的巨大矛盾。一是特权思想严重，地方本位主义，保护主义造成了大量通行费的流失；二是人情关系致使部分通行费流失。这些问题大致都出在事业性收费和国有经营性收费方面。既有客观的困难，又有主观的被动，这方面存在的漏洞给全省每年造成的通行费流失至少在亿元左右，应该确实引起各级政府的高度重视，要采取一些切实可行的有效措施，解决这一目前在各级收费管理单位中存在的严重问题。首先，是收费管理单位要严格执行《公路法》和《收费公路管理条例》以及一系列收费政策，执行国家和省政府减免车辆通行费的规定。不开口子，不自定政策，不降低收费标准，不放人情车，不私扣截留通行费收入。同时要采取各种形式、各种渠道，加大通行费征收工作的宣传力度，宣传法规和政策规定，主动上门，把通行费征收的政策和规定宣传到各个方面，争取主动，取得社会各方面的理解和支持。其次，是各级政府和有关部门要自觉带头执行收费政策，不给收费管理单位出难题，放下架子，与人平等，不耍特权思想，主动维护公路收费秩序，支持收费公路的工作。各级交通主管部门应积极主动协调好各方面的关系，由当地政府牵头出台明文规定，落实《收费公路管理条例》和省上文件精神，带头缴纳公路通行费。第三，各级政府和有关部门不向收费管理单位分摊正常工作以外的额外费用，减少新的开支渠道，减轻经济负担，为收费单位创造一个良好的工作环境。第四，加强检查和监督，把制度监督与社会监督结合起来，把义务监督与内部监督结合起来，强化稽查，建立健全收费管理体制和规章制度。把电子监控、人员稽查 、领导值班、带班、跟班巡查制度落到实处，在收费站实行定期与不定期的明查暗访工作，发挥义务监督员的作用，提高工作的透明度，有效控制内部费源流失。第五，收费管理单位要强化法制意识，严格财务管理制度，要做到：不截留通行费收入，不设小金库，不设账外账，不做违纪违规违法的事。加强业务管理和教育，加强审计力度，财务管理一律实行电算化，并统一实行联网管理。从财务管理上杜绝费源流失。第六，组织专家组来专门研究探讨收费公路的管理体制问题，体制结构也是堵漏增收的关键环节，如果能从根本上解决这一问题，通行费大幅度增收的日期即将到来。第七，进一步优化收费环境，改造和增设收费设施，充分发挥收费站的服务职能，加强周边环境治理，加大打击各种偷、逃费行为，坚决处理冲闯站行为，把通行费损失减少到最低程度。第八，政府有关部门要从源头加强管理，统一协调，坚决刹住车辆出厂大吨小标和乱核定吨位的现象。今年来，随着收费公路的蓬勃发展，在收费公路上出现了许多大吨小标和一车多证的车辆，且呈上升趋势，总体有几个方面的问题：一是由于政府审批的各收费站收费标准最低为2.5吨，现在收费路段8吨车辆标为2.5吨，5吨车辆标为2吨，三轮农用车可载货8至10吨的现象很普遍。混乱的车辆标准使收费单位无法识别，形成收缴之间的巨大矛盾。二是车辆上户管理审核不严，造成车辆行驶证吨位与实际载重量严重不符。三是假行驶证问题非常突出，一车两证甚至一车三证都有，驾驶员见什么人拿什么证件，收费单位难辩真假。四是牵引车辆吨位无法判定，一方面牵引车车头的标记为0吨位，无法确定收费标准；另一方面明显是牵引车，但行驶证核定为重型大货或普通半挂车，有关文件对牵引、半挂、重型大货、普通大货、半挂车的概念解释比较含糊，收费单位难以作出准确判断。这些问题的存在严重制约了我国车辆市场的规范化，也造成了大量的通行费流失。有关部门应加强管理，规范车辆市场和上户挂牌审批程序，从源头上下工夫解决问题。第九，政府有关部门应对国家审核批准的免费车辆严加管理，在政府审批免费通行的一部分车辆中，实际上已变相成为物流运输车辆，这类现象在一些部门较为突出。要采取有效措施，挖掘费源，提高收费公路通行费的实征率。

四、以《条例》为指导，提升收费公路的管理水平和服务质量。

收费公路一方面在多元化体制下得到了迅猛发展，另一方面从人们不理解不接受到现在自觉接受。这是全社会文明程度极大提高的一个重要标志，在这文明程度快速提升的势态下，消费者逐渐明白了公路管理的最终目的是为社会提供优质服务，体现公路的基础性和公益性这个道理。

随着社会经济的发展，人们的思想概念，文化素质，认识水平，鉴别能力，生活要求都在发生着质的变化，对公路的要求从有路可走到数量的增加，从数量的多少转为质量的高低，其消费水平要求产生了根本变化。传统的管理方法和较为落后的管理水平，已无法满足人们越来越高的服务需要。比如：车辆过站时司机缴钱，收费员撕票，司机接过票，车一离开收费站就说，这收费员态度咋这样？其实收费员不就是没有微笑地问一声您好吗！类似的问题或者更严重的问题在以前是司空见惯，而现在就要求收费管理者转变观念，确实提高理性的服务水平，提高综合管理能力，换位思考，对自己提出更高更严的要求，拿出适应社会经济发展的更好工作方法。所以，在进入二十一世纪后，就如何做好收费公路的管理工作，要做好以下几点：

第一，坚持不懈地抓好收费公路的队伍建设。这是做好收费公路工作的基础。一是要引入竞争激励机制，不能只停留在口头上，实行能上能下的公平竞争，打破关系网，优胜劣汰，彻底砸碎铁饭碗，全面实行全员聘用合同制，实行竞争上岗，把收费单位建成充满活力的全新机制。二是极大提高收费管理单位的全员素质，一方面把大中专毕业生吸收充实到收费队伍中来；另一方面采取各种鼓励政策，积极开展岗位培训和技能培训，鼓励现有岗位上的人员参加各种成人教育和各种专业技术和职称考试，提高学历，增长知识，提高实际工作能力，确实培养出一支适应科技发展和现代信息工作的收费队伍。三是加强思想政治工作。采取灵活多样的形式开展爱国主义教育和法制教育，组织学习、参观等活动，学英雄、学典型、学业务、讲法制，把收费单位培育成讲政治、懂法律的高素质队伍。四是积极开展精神文明建设活动，开展公民道德教育，极大提高收费队伍的文明素质，通过这种长期的活动和教育形式净化收费队伍心灵，以人为本，打造讲文明、讲道德、讲诚信、懂礼貌的收费队伍。五是主动解决收费人员的实际困难，为他们排忧解难，关心他们的工作和生活，改善工作条件和环境，通过扎实有效的工作使他们自觉爱岗敬业。六是制定合理的奖励政策，积极推行“委屈奖”、开展评选“岗位能手”、“优秀征费员”等活动，鼓励劳动者为收费公路做出更大贡献，培养他们以站为家，以站为荣的思想，把文明、优质的服务送到消费者中间，使收费员工把理性观念转化为实际行为。

第二，切实抓好收费公路的制度建设。建立健全和完善行之有效的规章制度，是做好收费公路收费工作的关键，也是推进收费公路全面发展的有效措施。规章制度是大家共同遵守的行为准则，是特定社会活动领域中比较稳定和正式的规范体系，是社会组织存在和壮大的必要条件，也是规范人们行为的一种根本方式。今后的收费公路管理，政府实行的是行业管理，管信息资源、养护市场、行政执法、技术和服务标准，依法行政和依法治路等主要管理方式。随着《公路法》、《收费公路管理条例》的颁布，各级政府必将走上法制化的收费公路管理之路。现在必须建立完善的法律法规体系，在《公路法》的基础上，建立、完善一系列的法规政策和标准规范的制度。越来越显示出了它的重要性和紧迫性。现在各地的管理单位根据各自实际自行规定了一些规章制度，并行之有效。但同时出现了不规范、不严谨、不科学、随意性大、操作性差的问题。为了更进一步健全完善科学的规章制度，更好地为收费公路管理工作服务，需做好以下几点工作：一是充分认识规章制度在收费公路管理工作中的重要性。由于规章制度是规范约束人们行为的一种基本准则方式，所以在制定规章制度时既要考虑它的合理性，还要研究它的规范性，既要探讨它的强制性，又要阐述它的明确性。这样才能使规章制度有全局性，稳定性和长期性。二是规章制度要充分体现人性化管理。以人为本，是科学发展观的本质和核心，规章制度要人执行，就要把人性作为基本着力点。全面、完善、合理，符合实际的规章制度，它不仅仅是一项制度，它也是人类精神生活中的重要组成部分，由于它的渗透性和感染力以及实际性很强，在人们的日常生活、工作等方面产生的影响很大，既可提高人在生产、生活、工作中的主观能动性，使人心悦诚服，激发人的创造性，产生强大的动力，又会降低人的工作效率，使人萎靡不振，产生许多消极因素。因此，就需要在研究完善现有规章制度时立足点要体现一个“善”字，出发点要体现一个“高”字，着眼点要体现一个“低”字，结合实际要体现一个“实”字。所以，制定合理人性化的规章制度是做好收费公路工作的重要环节。三是规章制度要体现适应时代的观念。规章制度的存在，直接影响支配一个单位，一个群体的行为准则，它的导向性和影响性以及强迫性非常强，所以它要具有极强的时代性和实践性。它一方面左右和支配着人们，而另一方面同时体现它的直面性、规范性和价值性。所以，规章制度必须符合时代发展的要求。符合市场经济、社会发展，人们思想思维进步的要求。由于市场经济和社会以及人们的思想观念意识都是在不断发展变化，规章制度也要随着发展完善和修订，同时随着形势、历史条件和具体事态的发展变化，规章制度也需要越来越具体丰富，它应当具有不同于过去的衡量标准。规章制度不但要成为适应市场经济发展，社会进步的开放型、法制型、科学型的制度，还要成为严肃性、实效性和操作性更强的制度。四是要尽快出台统一规范的规章制度。制定以省级或以独立经营为单位的统一规范的规章制度势在必行。在《公路法》和《条例》的原则指导下，全省规范管理方面应进一步加快步伐。一边加快全省《收费公路管理条例》、 《经营性收费公路管理办法》、《收费公路服务标准》、《公路路产管理办法》、《收费公路路政管理办法》、《收费公路养护评定标准》、《公路网络管理办法》、《收费公路安全管理办法》、《收费公路岗位规范标准》等一系列改革性的政策法规出台,一边积极培育依法实行收费公路管理的管理机制，扭转现存的各种弊端，真正实现依法管理程序，使收费公路管理的步伐进一步加快。

第三，不断完善改进收费公路的基础设施，提高服务质量，是做好收费公路工作的保证。收费公路的设施完善和设施改造，是提高收费公路管理方式的重要环节。长期以来，在一些地方，重通行费征收、轻公路养护的问题比较突出，公路养护技术和管理方法明显滞后。收费公路系国家干线公路网的重要组成部分，基本都是交通主动脉，但有些收费路段管理不善，晴通雨阻，加之近年超限、超载车辆增加，道路破损程度严重，一些大型桥梁维修、隧道维修都面临着技术上的严峻挑战，已经引起了有关部门的高度重视。目前，收费公路和桥梁、隧道均进入维修高峰期，全面提高养护技术和管理水平非常关键，如果没有技术上的保障，管理上的提高，就无法跟上全国的先进水平，也无法满足消费者的要求。现在的消费者已远不满足良好的行车路况，要求我们要作好多方面的服务工作，给我们提出了许多新的课题，面对日趋发展的收费公路和消费者要求。一是发挥我省科技院校以及交通专业技术人员的优势，组织统一的管理技术队伍，深入研究目前路面养护技术，大型桥梁、隧道维修和维护技术，解决养护中的技术难题十分必要，如果再过三年五年来研究解决，必然大患。二是收费公路要按规定和消费者要求，确保消费者的行车安全、畅通。及时修补路面坑槽，处理道路病害，消除隐患，在公路维护维修时按国家标准规定设置安全标志。三是收费站点和收费路段的反光道钉和标线要规范清晰，同时标志、标示牌要清楚，做到随缺随补。四是收费路段和收费站广场以及收费站棚顶严禁设立五花八门，与公路无关的广告牌，以免影响消费者的注意力，发生不安全事故。五是要求收费公路管理单位采取相应措施，在危险路段设立明显的警示牌，使车辆在收费路段行驶既有安全感，还有救护措施。六是提高收费队伍整体素质，坚持文明服务，把微笑服务，文明用语，唱收唱付，真正落实到行动当中，提高车辆过站通行能力。同时对收费站的设置、设施和现代管理也提出了更高的要求。公开公布的各级监督电话二十四小时有人接听投诉和查询。必要时，收费公路的主要管理人员要与消费者面对面进行对话。七是提高收费公路的总体服务质量和综合反应能力，服务设施齐全，要有相应的服务措施和信息查询等方面的管理和服务。随着法制意识和法制观念的提升，如果我们的基础设施不完善，服务水平跟不上，必将受到消费者投诉。

目前，我省收费公路的发展无论是在规模上，还是在建设技术上均已实现了历史的飞跃，随着《条例》的颁布和施行，摆在收费公路管理者面前的课题和任务将更加艰巨，只有认真贯彻落实《收费公路管理条例》，认清形势，摆正位置，扎扎实实做好收费公路的基础管理和服务工作，才能实现收费公路的持续、健康发展。

（本文撰写于2004年8月《收费公路管理条例》颁布之前，《陕西交通报》2004年11月2日刊登，《陕西文学界》2005年第1期刊登）