关于总量控制

讲四个问题，即背景、内涵、对策和年内80多天干什么?也就是为什么、是什么、怎么办和干什么?

一、背景(为什么?)

从经济社会发展看，实施主要污染物总量控制的迫切性。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国经济社会和人口出现了“三个快速”的显著特点:即经济快速发展、人口快速增加、城市化水平快速提高。

先说经济快速发展，我国的GDP从解放初(1952年)的680．9亿元增加到1978年的3488亿元，到2006年达到了209407亿元，经济规模居世界第4位(美日德之后)。其中，1978年到2006年年均增长9．67%，远高于世界同期经济增长速度(约为3．3%);外汇储备达到10663亿美元，居世界第一位;主要工农业产品产量和对外贸易居世界前列。

再说人口快速增加，解放初是“四万万五千万中国人民从此站起来了”(实际为五亿左右)，约占世界人口的8．3%;20世纪60年代是“春风杨柳万千条，六亿神州尽舜尧”;去年末我国人口总数是131448万，超过解放初的2．5倍，约占世界人口(65亿)的1/5。

最后说城市化水平快速提高，解放初，我国的城镇人口约5700万，城镇化率10．6%，1978年城镇人口1．72亿，城镇化率17．9%，去年底我国城市人口达到了5．77亿人，城镇化水平达到43．9%，超过了解放初期全国人口总量。

在经济快速发展、人口快速增加、城市化水平快速提高的同时，我国能源消耗大幅度增加，环境污染明显加剧。按现行汇率测算，2006年我国GDP总量约占世界比重的5．5%，能源消耗总量达24．6亿吨标准煤，占世界能源总消耗的15%左右。其中消耗煤炭23．7亿吨，占世界总消费量62亿吨的38．22%，为世界煤炭消费第一大国;石油3．2亿吨，占世界总消费量38．90亿吨的8．23%。高能耗必然带来高排放，高排放的结果是污染加剧。全国26%的地表水国控断面劣于水环境V类标准，62%的断面达不到Ⅲ类标准;流经城市的河段90%受到严重污染，75%的湖泊出现富营养化，所谓“北方有河皆干、南方有水皆污”。2006年，46%的地级以上城市空气质量达不到二级标准，开展酸雨监测的696个城市中，357个城市出现酸雨，占51．3%。全国环境不堪重负，难以支持经济社会的长期快速平稳发展。

我国虽然在经济总量、对外贸易、吸引外资和官方外汇储备等方面成绩斐然，但人均国民收入排世界第110位，仅相当于美国人均收入的4%，日本的5%，韩国的10%。依据每天收入不超过1美元的国际贫困人口标准，我国还有1．35亿人生活在贫困线下，占全国总人口的10．4%，占世界绝对贫困人口7．5亿的18%。发展是我们必须坚持不懈追求的硬道理;同时控制污染、减少排放也刻不容缓，否则，发展难以为继。

从执政为民的理念看，实施主要污染物总量控制的必要性。我们党是无产阶级政党，为人民服务是党的唯一宗旨。解放全中国、建设新中国为的就是让广大人民群众过上好日子。环境严重污染不符合我们党的宗旨，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量、实现又好又快发展是我们党和国家的首选。

21世纪前20年，是我国全面建设小康社会的重要时期，在国民经济保持平稳较快增长的同时，重点地区和城市环境质量得到改善，生态环境恶化的趋势基本遏制。这一目标要求我们必须坚持既要金山银山，更要绿水青山。如果沿袭以牺牲环境换取经济增长的老路，不仅环保目标难以实现，还将影响经济社会发展的全局。

近年来，环境问题日益突出，全国因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，各类突发环境事件平均每两天就发生一起，污染问题严重影响社会稳定及和谐社会的构建。实施总量控制，可以实现环境保护从战略层面参与综合决策，优先解决涉及人民群众利益的突出环境问题，推进经济社会实现又好又快发展，有效化解经济社会发展和保护环境的矛盾，维护社会和谐稳定，实现我们党的宗旨。

从国际竞争的游戏规则看，实施主要污染物总量控制的重要性。改革开放以来，我国积极参与国际事务，履行有关环境保护的国际公约、条约和议定书，包括:《控制危险物有害废物越境转移及其处置巴塞尔公约》和《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》等，受到了国际社会的广泛好评。

我们的环境问题也引起了国际社会的广泛关注。我国单位GDPSO2和NOx排放量是发达国家的8～9倍。CO2排放总量居世界第二，大有赶超美国之势(美国CO2排放量居世界首位，占全球总量的23．7%，年人均CO2排放量约20吨;中国年人均CO2排放量为2．51吨，约占全球总量的13．6%)。2005年，我国SO2排放总量高达2549万吨，居世界第一，比2000年增加了27%。环境问题处置不当，将严重影响我国作为负责任的大国形象和地位。外贸出口是拉动我国经济持续快速发展的三驾马车之一，去年，我国进出口贸易总额达1．76万亿美元，外贸依存度超过60%，发达国家甚至一些发展中国家纷纷打出环境牌，制造绿色贸易壁垒，保护本国市场，环境污染严重也为一些国家和政府平添了一些口实，增加了一些不必要的贸易摩擦。

在我国发展的关键时刻，国家实施主要污染物总量控制的重大举措。在国内实现了环境保护在宏观和战略层面参与国家决策，推进经济社会实现可持续发展;在国际昭告世人，中国政府是负责任的政府，将积极参与国际事务，主动承担国际义务，为保护我们的共同家园竭尽全力。

二、内涵(是什么?)

国家在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出，“十一五”期间，全国主要污染物SO2和COD排放量分别在2005年基础上减少10%，即SO2的排放量由2549万吨减少到2295万吨，COD的排放量由1414万吨减少到1273万吨。为了确保这一约束性指标的实现，国家将这一目标分解落实到各省市和自治区政府，并且同各省市区政府和五大电力集团签订了责任书。国家下达我省的控制目标是:SO2由92．2万吨削减到81．1万吨，削减12%，COD由35．04万吨削减到31．5万吨，削减10．1%。为了确保国家约束性指标的完成，我省也将SO2和COD的控制指标作为“十一五”期间经济社会发展的约束性指标。

这是一组静态削减数据，它要求各省要同时削减因经济发展、能源消费和城镇人口增加等产生的污染物增量。也就是说，“十一五”期间，各省的污染物削减量实际上是由静态削减量和新增排放量两部分构成的。

按照我省“十一五”规划确定的经济和社会发展速度，我省的COD削减总量应该是:在全省GDP年均增长11%、城镇人口年均增长5%情况下，以2005年工业排放强度为基数，工业COD增加量为10．22万吨，生活COD的增量为9．06万吨，静态削减量3．5万吨，全省实际需要削减COD22．78万吨。事实上，我省GDP的增长速度是高于计划的，今年上半年为13．8%，如果GDP按照13．8%测算、城镇化率维持不变，则COD的总削减量是13．49+9．06+3．5=26．05万吨。

SO2的削减量是:火电行业不考虑脱硫、按照GDP年均增长11%、节能降耗20%的目标能够实现的情况下，燃煤含硫率按0．93%预测，SO2新增量为23．2万吨;非电力SO2新增排放量采用排放强度法预测，为7．45万吨，静态削减量11．1万吨，全省共需削减SO2为23．2+7．45+11．1=41．75万吨(如果按照GDP增长15%、含硫率1．02计算，则为33．9+19．9+11．1=64．9万吨。若发电量按照今年上半年34．2%的速度增长，我们又没有相应的档案支持，SO2减排量将是一个天文数字)。

据此，按照“十一五”规划确定的经济和城镇化率的速度，我省最保守的减排任务应当是，SO2削减41．75万吨，COD为22．78万吨。加上我省2006年没有完成的减排任务，2007年到2010年全省SO2和COD总的削减任务为47．65万吨和23．27万吨。

这组数据是按照国家环保总局给定的计算公式得来的。按照总局规定，新增COD排放量的计算公式为:新增COD排放量=工业COD新增排放量+生活COD新增排放量。其中，工业COD新增排放量的计算公式为:工业COD新增排放量=Q2005×GDPPY×S，式中，Q2005=2005年排放强度;GDPPY=上(半年)年GDP;S=扣除低COD排放行业贡献率后的GDP增长率(国家规定扣除的七个行业是电力、黑色金属冶炼含钢铁、非金属矿物制品业含建材、有色金属冶炼、电器机械及器材制造、仪器仪表及文化办公用品机械制造和通讯计算机及其他电子设备制造)。情况特殊的个别省份可以根据实际情况适当调整，但行业总数不得超过七个。目前总局对这个公式还存在一些争议，一是是否扣除七个行业，二是采用2005年还是上一年的产污系数。建议大家采用大数计算，即2005年的排放强度和今年GDP之积;生活COD新增排放量的计算公式为:生活COD新增量=新增城镇常住人口×各地人均COD产生系数(北方城市为65克，西安为70克)×365。

按照上面给定的计算公式，我省2007年度新增COD的排放量应为:2007年工业COD新增量1．93万吨(14．85万吨×13%=1．93万吨。2006年GDP为4383．91亿元，工业COD排放量为14．85万吨，2007年GDP按13%增长计算)，2007年生活COD新增量1．90万吨(80×65×365=1．9万吨。2007年非农业人口增速以80万人计，2006年为76万)。2007年新增COD3．83万吨。

如果2007年全省COD排放量计划控制在34．2万吨以内，我们就要削减2005年的存量0．77万吨(削减2．2%)，还要削减新增量3．83万吨，合计削减任务为4．6万吨。

新增SO2的核算包括火电行业和非电力行业。其中火电行业SO2新增量=电力燃煤增量×(1－三同时执行率)×含硫率×0．8×2+电力燃煤增量×三同时执行率×含硫率×0．8×2×(1－脱硫率)。全省2006年火电发电消耗原煤2834．44万吨，增长率为15．16%，2007年增长率按15%计(全省2007年发电量调控增长率为10%)，2007年电力燃煤增量425．17万吨，火电燃煤的含硫率按2006年全省燃料煤平均含硫率1．14%计算，新增燃煤的脱硫率按85%计算，预计2007年火电行业SO2新增量2．16万吨。

非电力行业新增SO2排放量预测，采用排放强度法预测。其计算公式是，非电力SO2排放量=基准年本省单位耗煤非电力SO2排放强度×非电力煤炭增加量。2006年非电力SO2排放量为37．92万吨，实际煤炭消耗量为3404．7万吨(全社会煤炭消耗总量6239．16万吨)，2007年煤炭消费量按增长13．04%计，2007年煤炭消费新增量为793．72万吨，扣除电力燃煤增量425．17万吨，非电行业煤炭消费新增368．55万吨，全省能耗2007年预计降低4．5%，预计2007年非电行业SO2新增量4．10万吨。

2007年火电行业SO2新增为2．16万吨，非电行业SO2新增4．10万吨，合计新增SO2排放量为6．26万吨。

如果2007年全省SO2排放量控制在89．9万吨以内。我们就要削减2005年的存量2．3万吨，同时还要削减增量6．26万吨以及2006年未完成的6．1万吨，合计削减任务应为14．66万吨。

在核算SO2增量时，这里给出的是燃料原煤的含硫率，不要错把原煤量当成标煤量，再一次换算成原煤量，导致多算新增量，特别是在核算发热量低、煤质差的用户时，出现的误差会更大。

三、对策(怎么办?)

去年我省没有完成减排任务，今年上半年又没有完成。如果连续两年完不成任务，问题就大了。现在，省政府很重视，省局也很重视。我们必须举全系统之力，完成今年的减排任务。

1．准确定位。总量控制是政府对政府的事，必须在政府的领导下，相关部门各负其责，通力配合才能完成。环保部门的主要职责是提足措施，督察进度，理清数据。提足措施就是按照总量控制的任务，提出减排计划，报政府批准后督促落实，这里包含了提出任务和分解任务两层意思。减排计划一定要充分考虑经济社会发展的速度，宁可宽一些，切忌过紧。否则就会出现计划完成了、任务未成的被动局面。督察进度就是依据减排计划，督察各部门负责完成的减排工程进展情况，发现问题，及时报告政府。理清数据就是按照总局给定的公式，准备相关资料档案，负责算清本级政府和下级政府的减排任务完成情况，提出对下级政府的奖惩意见。当减排工程完成到一定程度时，环保部门还有另一项重要职责，就是负责监察系数的确定，这也是核定下一级政府减排任务完成情况的重要手段。

2．形成合力。这个合力包括外部和内部两个层面的合力。我们说减排是一项政府工程，必须在政府的领导下，各部门分工负责、密切配合才能完成。这里体现的是外部的合力，主要是同级发改委、统计局以及一些经济管理部门，各部门的数字要真实一致，不能乱出数字，国家总局获取数字的渠道主要在国家层面，省局获取数据主要在省级层面，不要寄希望于糊弄，每出一个数据都要慎之又慎。减排是一项一把手工程。没有一把手的充分重视是不行的，但光靠一把手一个人也是不行的。这里要求的合力是我们环保系统内部的合力，计划、污控、环评、总量办和监察局都要从减排大局处理问题，任何抱怨都是没有用的，精诚团结、密切配合才是最重要的。

3．全面推进三大减排措施。工程减排(完成在役规模以上燃煤机组的脱硫工程，建设城市污水处理厂并保证正常运行，完成重点工业污染源的限期治理，比如造纸企业的碱回收工程等)。结构减排(全面推进省政府出台的各项结构调整政策的落实，包括造纸、水泥、焦化含兰炭、火电、钢铁、铁合金等行业落后产能的淘汰)。管理减排(包括建立减排责任制、问责制;加快三大体系建设，强化对排污企业、地区的督察和考核;认真做好总量控制的台账、档案，实现总量控制的精细化管理等等)。

四、年内80多天干什么?

年内剩余80天是完成今年总量控制和减排任务的关键时间，何局长国庆节前听取省局各处室包市工作汇报时要求决战100天，全面完成今年的减排任务，全系统各项工作都要围绕减排展开，为减排服务。我理解最紧迫的工作有以下几项:

1．摸清底数。底数不清让我们吃尽了苦头，为了搞清底数，今年我们花了相当大的精力去做这件事情，结果还是走了过场。各市必须首先搞清开征排污费企业的污染物排放真实情况，逐个企业进行调查，核定企业的排污情况，建立相应的台账，做到自己心里明白。台账应当包括企业的生产经营基本情况、污染防治设施建设和运行情况、污染物排放情况等，从中找出总量控制和污染减排的工作重点。这是一项基础性工作，这项工作做不好，每年的减排工作只能打乱仗，不可能心中有数。这个台账必须是真实的，一些重污染企业(比如火电、焦炭、水泥、钢铁、电解铝、造纸等)的产品产量、能耗等指标必须同报送各级统计、主管部门一致，千万不能出现拍脑袋数据。

2．清算账。算账是一门学问，要算好账就必须吃透政策。各市减排任务的完成情况最后反映在算账上，并且要获得省上和国家审核认可。算账包括污染物的增量和削减量两个方面。算清账必须先搞清算账的要素，比如COD的要素包括当期GDP的增长速度、城镇人口增加量;SO2主要同全社会煤炭消费量及其含硫率挂钩，全社会煤炭消费量分为电煤(要细分到每个机组的发电量、煤耗、含硫率和脱硫效率)、非电煤，非电煤又分为工业用煤和民用煤，工业用煤又分为燃料煤和原料煤，原料煤要有企业清单，包括产量、煤炭消费量、含硫率和工艺脱硫效率、排放量等。总之，这方面情况掌握的越详细越有利。算减量不能打得过足，工程减排要有折扣，管理减排必须满足总局对减扣要件的要求，结构减排要有相关的档案支持。对于环统外的减排量可以按照三个不超过50%掌握(不超过环统外总量的50%，不超过当年减排量的50%，不超过当年工业减排量的50%)，但这部分量大家不要期望过高。

3．整理好档案。档案是工程减排的基础，是管理减排的重要内容。前几天省局专门发了一个文件，明确了各种工程的档案要求，请大家按照文件要求，做好工程减排档案。比如污水处理厂出、入口的水质水量、有无在线监测装置、污泥处置量、电力消费量等。循环流化床脱硫不仅要安装在线监控，还要同省上联网。关闭企业要有关闭企业的行政文件、工商、税务、电力部门的辅助文件，现场照片。治理工程要有竣工验收文件，等等。这次各处下去的时候可以从总量办索取一份企业清单，它是总量办在日常工作中收集的部分清单，不是各市减排工作的全部，建议大家在组织各市整理档案时，首先保证这部分企业资料的收集整理，同时注意扩大范围，确保任务完成。

4．各负其责。各处室在完成包市任务的同时，必须按照职能围绕总量控制做好工作，从长远说，各处室、各直属单位都可以在总量控制工作中找到自己的位置，为总量控制做出贡献。当前，特别是环评处、污控处要抓紧竣工项目的验收，做到竣工一个，验收投产一个，实现减排任务一个，不做无用功。省环境监察局要围绕减排抓收费，通过收费促减排;在确保省局直收电厂SO2足额收费的同时，开展小电厂收费稽查，督促各市足额收取燃煤电厂的SO2排污费，通过对燃煤电厂排污费的征收和稽查，做实火力发电企业的煤耗、煤质情况，控制高耗能、高污染电厂的发电量，缓解电力增长对SO2减排的压力。环境统计要围绕减排目标开展工作，统计报表实行统计和减排办会审制度，确保环统数据的真实可靠。

5．编制完成2008年以及“十一五”减排计划。国家规定，只有列入环境统计和减排计划的减排工程才能计入减排工作量。大家要按照要求，抓紧编制并分别于十月底和十一月底报省减排办。下去以后，大家要及时同总量办沟通，不管是技术方面的，还是管理方面的，群策群力，共同努力，务求全面完成今年的总量控制任务。

题记:2007年下半年，分管减排工作的厅领导赴美进修，我临时负责。期间，我组织编制了陕西省“十一五”、2007年度主要污染物总量减排计划;促请省政府召开了全省节能减排电视电话会议和“上大压小”关停小火电现场会议;主持召开全省污染物总量减排工作培训、三十万千瓦以上火力发电企业减排会议等，督促蒲城电厂、韩城二电厂、渭河电厂、宝鸡二电厂和中电国华电厂脱硫工程的开工建设，主动争取国家环保总局和西北督察中心的指导和支持。全省上下齐心协力，全面完成了年度污染减排任务。此件是10月8日在各市环保局局长和厅机关、直属单位处以上干部减排工作座谈上的讲稿，目的是普及知识，推进工作。