权威的树立

二、权威的树立

怎样树立领导权威？这是一个比较复杂的问题。总起来看，权威的树立主要来自这些方面：

第一，来自权力的合法性。政府权力的合法性是政府存在和运行的基础，也是政府权威树立的基础。政府权力的合法性主要是通过政府权力依法行事来得到体现的。按照德国著名社会学家马克斯·韦伯的解释，权威及其合法性的来源主要有三个方面：一是传统权威。这种权威是从社会中的传统力量中获得的，其合法性是建立在千百年来沿袭下来的惯例基础之上的。如西欧历史中的长老制和东西方都曾经存在过的家长制、世袭制等，都属于这种类型。二是感召权威，又称卡里斯马(charisma)权威。这种权威是以领导者个人所具有的某种超凡魅力，如个性、能力、气质等而建立起来的。由于领导者具有这样的超凡魅力，因而会使人们对其产生某种崇拜和迷信，以至形成一种信仰的社会心理现象。像宗教领袖、酋长等就是如此。三是法理权威。这种权威是社会经过理性的选择和法律制度的认可确立的，其基本特征是行政管理人员依法办事。从这三种权威的比较中一看就清楚，后一种权威明显要比前两种权威具有真正意义上的合法性。但是，在大部分发展中国家，随着社会生活的急剧变革，前两个方面的基础不断瓦解，而后一方面的合法性基础(理性法律)还未形成，这样，就使政府的权威难以有效地建立起来。于是，一些国家不得不借助于强制手段来实施管理和统治。这样的管理办法虽然在过渡时期内是可以适当使用的，但终究不能长期维持。建立法理权威是时代发展的必然要求。

值得注意的是，在一些发展中国家，权威所依据的法律并不是没有形成，而是有法不依，有法不循。法律本来是严肃的，政府作为法律的制定者，当然也应当成为法律的维护者。有法而不循，等于无法，甚至还可能比没有制定法律更糟，因为这样做，法律的威信丧失了，作为执法者的政府的威信也丧失了。因此，要想提高政府的权威性，必须保持政府执法的严肃性。政府一旦制定了法律，就要切实执行，任何人都不能凭借特权离开法律行事。只有这样，政府的权威才能够牢固确立，社会各种生活的秩序才能正常维持。要不然，上行下效，社会混乱局面不可避免。当然，要求政府依法行事，并不意味着法律不能作任何改变。这是两回事情。由于情况的变化，原来的法律不适用了，于是需要修改或废除。这反映了政府的行政活动不能根据原来的法律来进行。但是，政府必须依法行事这一点并没有改变。一个有权威的政府只能是一个有法可依并依法办事的政府。

第二，来自政府权力的恰当定位。在现代化过程中，政府无疑应起主导作用，但这并不意味着政府管得越多越好。政府的权力应有准确的定位，这就是要做它应当做的，而且是其他主体所不能代替做的事情。政府的权威性应当体现在自己所应行使的权力范围内，而不应超出这一界限任意发挥。就以政府与市场的关系而论，政府不是要包揽一切，而是要做市场无法做到的事情。正如厉以宁先生所讲的那样，如果把市场比喻为资源组合的大型搅拌机的话，那么，政府则应以搅拌机管理者的身份出现；正像真正的搅拌机管理者不能代替搅拌机一样，政府也不能代替市场。^[3]政府所要做的事情应当是：确立和维持市场规则，保证平等竞争；在资源供给不足或需求不足的场合，调节资源供给和需求，把有限的资源配置于各个需要资源的领域；控制货币发行量，扼制通货膨胀，保证市场经济正常秩序等。如果政府硬要做本来不该由政府来做的事，甚至做一些政府力所不及或不能所及的事，那就谈不到政府行为的合理化，谈不到政府权力的权威性，因为这实际上是在“越位”、“侵权”，是用权力代替了权威。尤其值得注意的是，伴随市场经济的发展，一些政府部门的权力不仅仅是“越位”，而且是介入市场交换，如现实生活中的以钱换权和以权换钱的权钱交易，就是一种典型的权力腐败现象。如果这种腐败现象不能有效遏制，任其发展下去，那么，政府的权威将无从谈起。所以，必须坚决制止权力进入交换渠道，管好用好权力。

第三，来自政府能力的增强。政府的权威是与政府的能力密切联系在一起的。政府有多大能力领导现代化建设，其产生的社会影响就有多大，建立的权威就有多大。可以说，权威是政府能力的一把标尺。在发展中国家，这种情况比较明显。自第二次世界大战结束以来，在一些新兴的工业化国家、地区，如东亚、东南亚和拉丁美洲的一些国家、地区，握有实权的政府既是对民众负责的政府，又是能力较强的政府，在其努力组织和推动下，这些国家很快进入现代化。但是，也有相当一部分发展中国家并没有出现类似的进步。像在非洲地区的一些国家，真正作为民众或民族代表的政府并没有形成，交战的双方常常需要借助外力如国际援助力量来强行隔开；所谓的“政府官员”，实际上是几个部族、种族或民族中某一方的代表，他们并没有现代国家、民选政府、公职人员等意识，只知道如何为本部族、种族或民族以致他们自己谋取私利，甚至从事和支持一般政府所禁止的行为。在这些国家中，许多社会上可怕的现象，如饥荒、难民、传染病、愚昧落后、社会秩序混乱和法律失效等的出现，主要是由毫无权威、腐败无能的政府造成的。正由于政府缺乏足够的领导能力，所以在这些国家，民众处于悲惨的境地，社会发展状况没有多大的改观。众多的人们对政府丧失了信心，自然也无从谈及政府的权威。

在一些正在进行大规模改革的国家，有些国家政府能力的问题也是比较突出的一大问题。问题之一，就是“权力软化”现象的出现。这里所讲的“权力软化”，主要是指政府在领导现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化(有令不行、有禁不止的现象常常发生)、行政实施效率的低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象。改革中出现的各级权力的“软化”，实际上与原有旧体制下的权力结构本身的特点有密切关系。在旧体制下，政府职能部门是用行政命令方式全面控制经济生活，经济主体毫无自主性可言，因而政府的权力达到了极为膨胀的程度。随着改革的进行和市场经济的发展，市场化的力量开始渗透于社会生活的各个方面，并日益左右着社会发展，以致逐渐侵蚀和动摇着各级政府的权力，使政府能力和政府权威受到严重威胁。这一问题如果不解决，要推进这样大规模的现代化进程显然困难重重。

第四，来自政府自主性程度的提高。这里所讲的自主性不是从主权的意义来讲的，而是相对于社会中各利益群体来讲的。所谓政府自主性程度的提高，就是政府独立于各利益群体的自主程度的提高。在传统社会，政府的自主地位没有半点含糊。尽管在这样的社会里也存在着不同的利益群体，各利益群体也有不同的利益要求，但这些利益群体及其要求在整个社会的金字塔结构里并不处于显要的位置，因而并不会危及政府的权力和地位(当然，朝代更替时期的情况除外)。而到了现代社会，情况则出现了重大变化，政府的绝对权威开始受到挑战。特别是伴随现代市场经济的发展，新的利益群体不断出现，有些利益群体正在逐渐演化为“分利集团”。这种“分利集团”实际上是在市场约束力量尚不足以规范它们的行为之前，运用某种特殊的经济势力与政治势力来获取更大的财富与权力的既得利益集团。这种集团势力往往在社会经济政治生活中发挥着重大影响，并一定程度上制约着政府的作用。在这种利益主体多元化的情况下，政府究竟以什么姿态出现，能否独立于社会中各利益群体而保持自主，这就直接影响到政府的权威、政府的形象。如果政府能够超越各个利益群体的束缚，真正按照法律、规则办事，那么，政府无疑具有较高的权威性；如果政府为了寻求某种支持而仅仅依靠某些利益群体，进而伤及其他利益群体，那么，政府的自主性就无从谈起，权威性也将丧失。因此，政府的权威性应当来自政府的自主性。第二次世界大战后，东亚一些国家和地区的政府之所以在推进现代化过程中具有较大权威性和感召力，很重要的一个原因就在于这些政府具有较强的自主性，即较少受到国内外各种利益集团的左右。正因如此，政府对经济生活的干预不仅促进了经济快速发展，而且了促进了收入的公平分配。

谈到政府的自主性、权威性，应当提到的一点是政府在解决利益冲突方面的作用。如上所述，在现代经济生活中，存在着各种不同的利益群体。尽管各利益群体所代表的利益不同，但就总体而言，这些利益主要分为这么三种，即通常讲的国家利益、集体利益和个人利益。每种利益都有不同的利益主体。而作为国家利益的主体无疑是全体人民群众，其代表自然是政府。这样一来，三者利益的关系便表现为政府与其他利益主体(企业和个人等)的关系。那么，这种关系的出现，是否意味着政府有其独特的利益呢？或者说，政府本身是否也作为一个利益集团来与其他利益主体发生矛盾呢？显然不是这样。因为政府是全体人民利益的代表者，它并不是特殊的利益主体或利益集团，它并没有自己的特殊利益。政府除了代表全体人民的利益外，主要的责任就是负责协调国家利益、集体利益和个人利益之间的关系。当三者利益不一致时，政府应从全体人民的根本利益、长远利益出发，对这种不一致之处加以协调。这时的协调显然是超越各个利益主体之上，站在全体人民利益的立场上来进行的。而且，这种协调也不等于国家利益可以代替集体利益和个人利益，更不等于政府可以运用有损于集体利益和个人利益的方式来增加国家利益。政府应在保证人民利益不受损害的前提下，从兼顾三者利益的方面着手解决利益冲突。这种协调、解决方式实际上就是使政府置于独立于各利益群体的自主地位，其权威就在于代表全体人民的根本利益。

第五，来自政府领导自身素质的提高。权威不是靠外在力量树立的，而是靠内在因素自身素质的提高塑造起来的。这就要求领导者应通过一种健康人格力量和高尚的情操来发挥自己的影响，具体说来，应当从这些方面做起：一是要正确对待手中的权力，执政为民，关心群众。是用人民赋予的权力更好地为人民谋利益，还是把职权当特权，图谋私利，这是衡量领导者是否合格的分水岭。群众对领导的评价实际上取决于领导对群众的态度：你能心系群众，关心群众利益，真心实意为群众办事，群众就会信服你，你就会有威信；你对群众疾苦置若罔闻，处理问题敷衍塞责，群众就会对你嗤之以鼻，你就不会有威信。群众是最通情达理的，只要领导人员态度诚恳，真实办事，就能够建立起政通人和、鱼水情深的干群关系，而领导权威也就会在这种关系中不断得到升华。二是要有高涨的工作热情和敬业精神。勤政务实，尽职尽责，敢于冒险，敢于创新，这是领导者应有的作风。“为官一任，造福一方”，这是对领导者的基本要求。只要领导者不是打官腔，摆官架，说空话，而是在那里扑倒身子，真抓实干，那么，这样的领导者就会赢得群众的信赖，就会树立起自己的威信。三是要有较高的领导才能。领导才能的提高主要来自两个方面：一方面是真才实学。博学多才，见多识广，才能站得高，看得远。有了真才实学，才能有威信。因此，领导者应勤于读书，善于思考，多掌握点辩证法，少出现些盲目性和片面性，力求在工作中避免大的失误。尤其在现代化过程中，领导工作所遇到的大都是过去未遇到过的新情况、新问题，这就要求领导者更要勤学多思，具备现代化的头脑。另一方面是来自大胆实践。才能是锻炼出来的。实践才能出真知，长才干。为此，领导者应当具有创造性地开展工作的胆略和气魄，不唯书，不唯上，只唯实，大胆实践，经受锻炼。四是要克己奉公，廉洁自律。公生明，廉生威，实生信。躬身做官，挺腰做人，这是领导者的必备素质。在现代化过程中，领导者必须以身作则，模范地遵纪守法，自觉接受监督，抵制腐朽思想的侵蚀，做艰苦奋斗、廉洁奉公的表率。只有这样，才能树立可靠的领导权威。总之，提高领导自身素质，这是建立领导权威的前提。

第六，来自制度建设的加强。这里所讲的制度不是指社会基本制度，而是指用于社会生活管理的一整套规则与规范。制度的功能就在于约束或规范人们的行为，促使人们按照规则来进行各种活动。制度的功能发挥得如何，很大程度上就取决于政府在制度维护与执行上做得如何。因为政府不仅是制度的制定者，而且是制度的维护者和执行者，政府对制度执行得好坏，直接影响到全社会的制度执行状况。因此，政府必须具有较强的自律性，政府本身必须带头执行和遵守制度，否则就会使制度失去应有的效力，加剧制度的失范，进而影响到政府的声誉。在今天中国社会转型和经济转轨时期，制度建设尤为重要，因为旧的一套制度逐渐瓦解，新的一套制度还未完全形成，这就常常导致制度失衡，即制度供给不能满足制度需求，也就是制度建设不能保证社会生活变革和运行所需要的制度内容及其结构。而要加强制度建设，必须发挥政府的重要作用，重点是加强政府自身有效的制度约束，以良好的形象和姿态出现在世人面前，从而使权威真正建立在制度建设的基础之上。

总的说来，权威的树立，既不能靠权力压，也不能靠别人封，只能靠领导者扎扎实实苦练内功，严格要求，扎实工作，用自己的榜样和行为取得人民的信任，确立领导的权威。