法币政策与发行权的相对集中

第三节　法币政策与发行权的相对集中

国民政府奠都南京后，对于与民生关系密切的金融事业，逐渐加强了管制。1928年8月，财政部设立钱币司，专门行使对金融业的监管职权。随后又于1929年10月30日公布《票据法》，1931年3月28日公布《银行法》，1934年7月4日公布《储蓄银行法》，初步确立了中国银行制度的基础。

监管的前提和基础是弄清基本情况。为统计国内已有发行钞票权之银行起见，财政部于1929年1月19日电令各发钞银行，呈报发行数额及准备金实况，“惟其中未能详尽”，复于1月22日再次订定调查事项15项，通令各银行详细叙明，以便统计，并仰转饬各支行办理。调查项目包括：（1）银行名称；（2）银行总行或总理处所在地；（3）银行分支行或代理处所在地；（4）分支行或代理处增设废置及停业复业之变迁沿革；（5）银行成立期日，包括核准注册年月日、开业年月日、营业年限；（6）银行组织（如系独资或有限无限公司组织，如系官办商办或官商合办或中外合办，均须分别说明）；（7）资本总额，包括已缴资本（如系中外合办者，应将外国股份数目列明）、未缴资本、资本增减沿革；（8）钞券发行权取得之经过，包括核准手续、核准机关、核准条件、核准年月日、核准当时之董事人名；（9）历年总行及分支行发行或停兑情形；（10）最近钞券总额，包括定制券数（此项指已印未成或未运到者）、库存券数、空白券、加印券（加印未发券、已发收回券）、流通券数；（11）最近准备实况，包括现金准备、保证准备；（12）历年向各造币厂代铸银元数目；（13）历年营业概况；（14）最近资产负债表；（15）最近营业报告书^[43]。

1927年前所有特许发行的银行，均于补请注册时经财政部分别查核，其业经发行、尚无滥发情形者，仍予暂照成案办理；若尚未发行，则概不予照准。而对于省县地方银行纸币发行的监管，实际是监管的重点。1929年1月3日，财政部向行政院提出呈文，称：“查各省县属地方钱庄、商号，每有私自发行兑换银元、铜元制钱之纸币，或类似纸币之票券行使市面，希图牟利。此项纸币在发行时，既未经呈准，所有发行数目暨准备实况，均属无可稽考。如遇发行商店一旦倒闭，其扰乱金融、贻害地方，影响之巨不堪设想。”为此，财政部向商民发布公告，“嗣后不得再为发行，其业已发行者，限于一个月内，将发行数额及准备实况，呈由地方政府查明，转报本部核定，限令分期收回，并应由地方政府随时查明，从严取缔”。财政部并要求行政院“通令各省政府转饬所属各县一体遵照办理”^[44]。1月14日，行政院同意将财政部呈文转呈国民政府备案，并“令行各省政府转饬所属各县一体遵照办理”^[45]。1月19日，国民政府发布训令，取缔各省县地方钱庄商号私发纸币票券，“已发行者限一个月内呈查”^[46]。

1929年1月25日，就全国经济会议提出地方银行不得发行钞券一事，财政部向行政院提出，“详考各国金融制度采单一发行制度者，实居多数，我国情形适得其反，现值建设伊始，应亟谋改革，以为彻底澄清之计”；并认为“经济会议议决地方银行不得发行钞券之规定，理由极为正当，自应渐次实行”。财政部同时提出，“兹查江苏省银行以前经北平旧财政部核准发行原案应予撤消。除由本部训令该行将所有库存未发及发行后收回各种钞券，应即先行截角缴部销毁，其发行在外流通之钞券，限于文到三个月内，随时收回截角汇缴，以昭郑重”^[47]。对此，业内人士评价较高，赞许此举为“革除多数制渐于单一制之先声，斯民国十八年来金融史上最重要之因革矣”^[48]。

1935年春，财政部为限制省地方银行发行钞券，以整饬币政，特拟订《设立省银行或地方银行及领用或发行兑换券暂行办法》13条，经中央政治会议核定，于1935年3月由国民政府公布施行，规定省地方银行不得发行一元及一元以上兑换券；但为充裕省地方银行筹码，以便调剂农村金融，呈请财政部核准后，可发行一元以下各种辅币券^[49]。这一办法的优点在于在管制省地方银行的钞券发行后，并不妨碍其业务的发展。

为从源头上控制银行滥发钞票，财政部进一步从控制纸币印刷入手，加强对兑换券印制及运送等相关环节的监管。财政部于1929年1月30日公布《兑换券印制及运送规则》8条，藉以限制各银行的发行，同时令饬撤销江苏银行发行权以为之倡，该规则除中央银行外，各银行均须遵守。该规则规定：银行因增发新券或改换旧券时，应详述理由，并开具兑换券式样、兑换券种类及数目、印制处所、定制日期及制成日期等各款，呈经财政部核准后，方得定制。依照前款规定核准定制之兑换券，如由外国进口时，应由银行开具核准定制兑换券之种类及数目，核准定制日期，运送兑换券之种类、数目，起卸地点，装载箱数，装载船名等各款，呈经财政部核准，发给进口专用护照后，方得进口。银行违反上述规定时，除将兑换券扣留销毁外，并撤销其发行权^[50]。上项规则的颁布，目的是限制各银行随意增发纸币，条文中虽然没有“未发者不得发行，已发者不准增发”的字样，但立法用意，则在于视其用途，严加审核，以渐达管制发行的目的。1929年7月23日，财政部向国内各华商发行银行发布训令：“兹查各发行银行遵章定印者固属不少，而擅自印制者亦所难免，殊属玩视法令。自经此次通令之后，所有各该发行银行，不论在本国或外国定印钞票，均应遵照兑换券印刷及运送规则第二条规定，呈由本部核准后方准印刷。”^[51]

与此同时，财政部还采取了多种行政措施，加强和取缔私发、滥发纸币的行为。1929年10月，财政部针对中华市民银行私发铜元票之事，发布第196号布告称，“查各钱庄烟兑业等，资金既极微薄，名称又甚复杂；该中华市民银行，亦未经呈请核准注册，若任其私发铜元票，自由行使，贻害市面，实非浅鲜”；财政部强调，“本部有监督金融之责，亟应严行查禁，以维币政”。为此，财政部除函请江苏特派之交涉公署会同驻沪领袖领事，转行工部局，就地严禁外，并布告商民知悉，自布告之日起，不得再有发行，其业已发行者，统限于10日内一律自行收回销毁，以免查究^[52]。1931年9月，财政部再次发布通令，严禁钱商擅发纸币。财政部称，各省市银钱商号，往往私擅发行各种纸币，行使市面，希图渔利，迭经该部限期取缔，厉行违禁，“乃迩来仍有阳奉阴违之商店，假藉支票汇票之名目，发行与钞票类似等票券，似此朦混发行，危险实属堪虞；至于不法之徒，伪造纸币，或勾结外人，秘设机关，大批制造，其贻害社会更为巨大。并查历来市面发现伪钞，大半出自日人模仿而制印”，财政部为此咨令各省当地官厅，“严密查获，务期正本清源，以肃币规，而固金融”^[53]。1934年6月28日，财政部以钱字第6258号咨请各省市政府，“查明所属境内之各银行、钱庄、商号，有无私行印发兑换银元、铜元之纸币或类似纸币之票券；如有此项票币，一律限于文到三个月内兑现，收回销毁，嗣后不得再有发行”^[54]。

1935年上半年，上海美丰银行、明华银行相继停业后，财政部采取了两项措施：（1）派员监视发钞各行：为实行监督其发行额之数目，及其准备金之是否充实，决定陆续由部派监视员驻守各该行，以便随时稽核；除中国农民银行已派定贾存德为监视员外，又续派沈明港为四明银行监视员，“余如中南、浙江兴业、中国实业及地方银行之发行兑换券，均将陆续派员前往监视”。（2）令各银行造具上年下期营业报告^[55]。

对以军事行动为由滥发的钞票，究竟能否控制，以及控制的程度如何，似乎已经成为衡量政府监管力度的标准。1935年2月19日，根据四川财政特派员关于四川驻军“有设厂造币及发行类似纸币之证券”等情况，蒋介石向巴县刘总司令、梓潼邓总指挥、潼川田总指挥、回龙场李总指挥、土门铺罗副总指挥、宣汉唐总指挥、雅安川康边防军刘总指挥等发出电令，规定今后四川各军不得自行印铸票币。电报称：“此固因饷糈拮据，思欲救济于一时，而影响金融，益致纷乱于其后”，他强调，“查地方财政，关系国计民生，至为重要。该省各军师以往多有自由造币或发行钞票、券据情事，基本金既无一定之款，发行额亦无明确之限制，而一般奸商，又复因缘为利，操纵行情，以致流弊丛生，民商交困，影响之大，更什倍于匪祸。当此民穷财尽之秋，中央正力图设法整理，以兴复农村，维系国脉。所有自由印铸票币、券据办法，亟应立予纠正，俾免发生障碍”；并要求“务希查照切实制止，并严令所属一体遵照为要”^[56]。

增收银行兑换券发行税，则是国民政府为控制银行发行钞票采取的另一项重要举措。1931年8月1日，国民政府颁布《银行兑换券发行税法》（1932年12月29日修正）^[57]。

此前，财政部提交国民党中央政治会议的提案称，“查兑换券发行税东西各方创立已久。一方求币制政策之贯彻，一方谋国库收入之增加，用意至善。我国各银行在北京旧财政部时代，取特许发行权者，不下十有余家。自应参酌世界先例，审度国内现情，举办兑换券发行税”；并认为其理由有以下3点：（1）各银行发行兑换券须得政府特许权，其获得利益之原因无非凭藉公权之结果，在各银行既因国家权力享发行之利益，自不可不对于国家尽纳税之义务；（2）兑换券准备有现金准备、保证准备两部分，兹所拟课之税仅为保证准备部分，而于现金准备部分特从宽免，是按准备种类之性质而定税金征免之标准，“揆诸事理，洵属持平”；（3）查征收手续贵乎简便，各银行兑换券发行之额本有册籍可考，兹定每年征收一次，“在征收机关既易钩稽，在纳税商民亦多便利”。^[58]

《银行兑换券发行税法》的主要内容包括：凡经政府特许发行兑换券之银行应依照本法完纳兑换券发行税。银行发行兑换券应具十足准备，以六成为现金准备，四成为保证准备。凡发行兑换券之银行应开具下列事项，请领发行税调查证：（1）银行名称及所在地；（2）兑换券之种类（如银元券、辅币券等）；（3）准备金之种类及详细数目；（4）最近一年度发行总额。发行税率以保证准备额为标准，定为2．5%，其现金准备部分免征发行税。发行税每年征收一次，于每年度开始时征收之。财政部认为银行申报事项不确实时，得临时组织评议委员会评定之。评议委员会由财政部代表、银行公会代表及财政部指定之会计师组织之。银行如不遵守本法纳税时，财政部得撤销其特许发行权。同时还规定，领用兑换券部分应纳之税金，仍由发行银行负担。惟发行银行得向领用银行收回税金^[59]。

《银行兑换券发行税法》颁行后，中国、交通、中南、四明、中国实业、中国通商、浙江兴业、中国垦业、中国农工等各发行银行于1931年9月11日，以上海银行公会名义共同向财政部提出，“经敝行等会同集议，佥以发行税影响金融，各银行骤难负担”。但财政部未作正式答复。1932年，上海银行公会再次向财政部提出，“查各国发行征税制度，关于政府之收益者小，而关于通货之调剂者大，如照目前税率征收，窃恐金融益将紧缩，反失调剂之实效而促成外币之充斥”；并认为2．5%的“税率负担实属过重，行力断不能胜”，建议将前定税率准予减轻，至多不得逾保证准备数1．25%。财政部根据各银行1931年12月底所送损益报告，中国银行计纯益1　837　400余元，交通银行纯益787　500余元，而此次所征中国银行应缴税额计1　535　574元，交通银行应缴税额计622　690元。“以此相衡，全年纯益最大如中、交两行者已几尽充缴税之需，其他更可概见。是该银行等所称负担过重，力不能胜”。据此，财政部认为，应将发行税率减为1．25%，“庶于国库收益之中仍寓体恤商艰之意”；但1932年度税款“仍按原定税率缴纳”^[60]。1932年11月25日，财政部通饬实行《修正银行兑换券发行税法》^[61]。

当然，最为严厉的动作是直接针对发行权的。1935年1月28日，财政部就取消北京政府财政部核准各银行发行权，向行政院提出：“查银行发行纸币关系社会金融至重且巨。在昔北京政府时代，银行或假借振兴实业及拓殖边疆等名义，或以中外合资关系呈准旧财政部取得发行权者，竟至数十家之多。中有组织并不健全，资本亦非雄厚，仅藉发钞为挹注，故其发行数额漫无限制，准备复甚空虚，一遇顿挫，营业即行停歇，纸币亦立成废纸，贻害社会，实非浅鲜。本部惩前毖后，故对于新设银行从未准许发行。惟旧部核准发行之银行，现在业经停业从事清理者，计有华威银行等十余家。因本部不准新发行之故，颇有人欲利用此种特准发行原案，冀可避免批驳，坐袭该项权益。若不豫为之所，深恐覆辙相寻，无以整肃币政。且各该银行所发钞票，前既失信社会，嗣后如准其再发，极易引起金融风潮。此外尚有呈经旧财政部核准有发行权之行号，迄未开始发行者，亦有数家。现既事阅数年，久失时效，嗣后亦未便再准发行。”财政部同时提出建议：对业已停业清理各银行之发行权，以及经旧财政部核准迄未开始发行各行号之发行权，概予取消；“其已停业清理各行号，嗣后虽呈准复业，亦不得再有发行，藉以杜绝觊觎，维护金融”。此提案经行政院第197次会议通过，并于1月30日以行政院指令第299号令财政部遵照执行^[62]。但由于货币制度未作根本性变革，发行权的监管依然困难重重。

1935年11月4日，法币政策宣布实施，规定中、中、交三行发行的钞票（后于1936年1月20日加入中国农民银行）定为法币，中、中、交三银行以外，曾经财政部核准发行之银行钞票，现在流通者，准其照常行使，其发行数额，即以截至11月3日止流通之数额为限，不得增发，由财政部酌定限期，逐渐以中央银行钞票换回；并将流通额之法定准备金，连同已印未发之新钞，及已发收回之旧钞，悉数交由发行准备管理委员会保管；其核准印制之新钞，并俟印就时，一并照交保管^[63]。财政部长孔祥熙还对中央银行未来独享货币发行权提出构想：“现为国有之中央银行，将来应行改组为中央准备银行，其主要资本应由各银行及公众供给，俾成为超然机关，而克以全力保持全国货币值稳定。中央准备银行应保管各银行之准备金，经理国库，并收存一切公共资金，且供给各银行之便利。中央准备银行并不经营普通商业银行之业务，惟于二年后享有发行专权。”^[64]

为巩固法币信用起见，1935年11月3日，财政部公布的《发行准备管理委员会章程》规定，发行准备管理委员会遵照政府法令，保管法币准备金，并办理法币之发行、收换事宜；发行准备管理委员会，以下列委员组织之：（1）财政部派5人；（2）中央、中国、交通三银行代表各2人；（3）银行业同业公会代表2人；（4）钱业同业公会代表2人；（5）商会代表2人；（6）各发行银行由财政部部长指定代表5人。法币准备金由发行准备管理委员会指定中央、中国、交通三行之库房为准备库，其各地分存数目，由发行准备管理委员会决定，并陈报财政部备案；发行准备管理委员会每月应检查准备库一次，并将发行数额及准备种类、数额，分别公告，并陈报财政部备案^[65]。12月23日，财政部又公布了《发行准备管理委员会检查规则》，规定法币发行准备金应分别现金准备及保证准备两项检查之；法币发行须按发行数额十足准备，现金准备为6成，以金银或外汇充之；保证准备为4成，以国民政府发行或保证之有价证券及经财政部认为确实之其他资产，或短期确实商业票据充之^[66]。

蒋介石专门致电各地，要求协助推行法币政策。他提出，法币政策事关整顿币制，活动金融，救济工商，安定人心，对于该项办法，亟应协助实行以期普及；惟当宣布之时，深恐一般人民不明真相，易滋误会，致令不消分子乘机造谣，扰乱治安；他要求各地军警对于各地银行妥为保护^[67]。11月4日，财政部还以沪钱字61号致函中央银行，并令各银行公会、各钱业公会、各商会、中国银行、交通银行和财政部直辖各税收机关、各省财政特派员、财政厅等：“惟念我国幅员辽阔，交通又多不便，中中交三行钞票及其他银行钞票，未必各地方均有流通，为谋各地人民之便利，又能切实奉行布告规定办法起见，特函令中中交三行及各银钱行号，迅将法币输送各地，使之均足敷用；其一时无法兑换法币各地方，姑准暂时保持市面原有习惯，迅由各公会、各税收机关将银币、生银等银类，运赴有法币各地方兑换法币，以免人民日常使用稍感不便。中中交三行及各该银钱公会、商会，更须就地方实在情形，妥筹便利人民及切实奉行法令办法”。^[68]

新货币制度施行之初，各地遵行情形总体比较顺利。三行以外在沪各发行银行之法定准备金，及已印未发、已发收回新旧各券，由发行准备管理委员会一律接收，各省政府设立之省市银行，或用其他银行名义而有省市银行性质者，其所发各种钞券，亦已停止发行，并已将已印未发、已发收回新旧各券先行封存，连同当时流通券额、所有之准备数目，查明呈报财政部。此外，冀、陕、晋、甘、湘、鄂等省银行，河南农工及杭州浙江地方、天津大中商业、汉口中国农民、北平北洋保商各银行所发流通市面钞券之准备，连同已印未发、已发收回新旧各券，已先由当地三行会同或单独接收完竣^[69]。武汉自11月4日起，市面尚属安定，各商业银行如盐业、四明、大陆、农工、国货、农商、商业、美丰、金城、上海、实业、中南、通商、农民、大孚、大中、边业、聚兴诚、浙江兴业、浙江实业各银行及湖北省银行，均遵令将库存现银及11月3日止发出钞票数目详细填报。外商如美国花旗银行、英国汇丰银行，亦皆以法币收付^[70]。

12月14日，行政院还专门发布训令：“查此次整理币制，停用现银，纯为集中准备、安定金融起见，所有中央、中国、交通三银行发行之法币，均有充实准备，并于全国各大埠分设发行准备保管委员会，各地银钱业公会及商会等亦均有代表参加，其于准备金之保管及法币之发行收换各事宜，监督严密，信用巩固，与所谓膨胀通货，性质迥不相侔，全国上下亟应切实奉行，冀以促进社会金融之安定，而谋国家经济之复兴，慎勿轻信谰言，妄生疑虑。”^[71]

1936年春，财政部以中国农民银行之分支行处，在多数省市均已设立，为便利起见，特令该行接收各省地方银行之发行，并由部规定接收办法，俾各行有所遵循，其四项办法如下：（1）各省省银行除河南农工银行、湖北省银行、浙江地方银行、湖南省银行、陕西省银行之发行部分业由中、中、交三行接收外，其余各省省银行或类似省银行之发行部分，应统由中国农民银行接收。（2）现尚未设立中国农民银行省份，应即陆续筹备设立。（3）中国农民银行接收一行毕，应即将接收情形报告财政部及发行准备管理委员会查核。（4）中国农民银行接收各省银行发行部分，如有困难，得随时呈请财政部核办^[72]。

此后，财政部为限制地方银行印制辅币券，于1936年10月16日公布《省银行或地方银行印制辅币券暂行规则》6条，规定：（1）省银行或地方银行印制辅币券时，应先详述理由，并开具辅币券式样、种类及数目、定制日期及制成日期等各款，呈请财政部核准后，方得定制；（2）省银行或地方银行印制辅币券，由财政部代印；（3）省银行或地方银行印制辅币券时，应于印成后交存省银行或地方银行所在地之中央银行保管，于需用时分批请领，其请领辅币券若干，同时即依法缴准备金于中央银行。同时规定，如有违反，除将辅币券扣留销毁外，并得撤销其发行权^[73]。

广东之毫券与广西之桂币，亦于1937年7月与11月先后由财政部派员整理。1937年7月6日订《粤省毫券折合国币比率并实施办法》4条^[74]、1937年11月订《整理桂币整理办法》6条^[75]，规定各该券与法币比率，准其照旧行使，其发行准备悉数移存发行准备管理委员会广州分会与广西分会负责保管。