对中国基金监管政策的有效性评价

4．3．1　对中国基金监管政策的有效性评价

一、基金创新与基金风险管理的“两难”突破

从基金监管成本收益分析的角度来看，基金监管的有助于维护金融体系的安全和稳定，控制基金业发展的风险暴露，纠正信息的不对称问题，增强公众信心，从而促基金业务的开展。但过分严格的监管可能会阻碍金融创新，削弱竞争而导致价格提高和金融服务及产品单一，破坏公平竞争而导致某些机构处于不利的竞争地位等。因此，监管当局在制定和实施监管政策、措施的过程中考虑可能对竞争、效率和金融创新产生的影响，权衡利弊，采取灵活的有应变能力的监管政策和手段，并不断进行监管创新，以在稳定的前提下创造有利于竞争和金融创新的外部环境，达到安全与效率的最佳平衡就显得尤为重要。

我国的基金行业刚刚开始发展，与成熟的发达国家基金行业相比，基金产品比较单一，基金产品发展创新的空间很大。而且，发展良好的基金市场需要多种金融产品（例如股指期货）来控制基金的风险，实现基金投资的收益。此外，我国的投资者类型众多，必须发展多种基金产品来满足投资者对基金产品的需求。这些基金产品和新的金融产品将会持续出现，从而提高了监管的难度，要求监管当局不断适应创新基金产品的要求改善监管技术。

在处理基金创新和基金风险管理的两难问题时，我国监管当局并没有采取放任基金自由创新的纯粹市场化道路，而是坚持在政府控制下进行试点、在试点中总结监管经验，待针对新产品的相应监管措施准备妥当后再全面推开的原则。以新产品开发为例，货币基金、保本基金、交易所交易基金都经历了这样一个过程，即监管层一方面鼓励创新，另一方面又通过审批权来控制基金产品创新的节奏，待新产品运行一段时间，总结运行中出现的问题，积累了一定的监管经验之后再全面放开。

应该来说，这种适度控制的基金创新监管思路是适应于目前我国基金业发展阶段的。在《基金法》立法时，管理层仍然沿袭了这样一种思路，在法律中为公司型基金、基金的基金等其他尚未推出的基金创新预留了口子，但同时也强调这些创新必须要得到监管层的批准，这样一方面有助于推进基金创新、另一方面有可以有效地控制风险。

二、基金监管机构设置与实施流程的合理性

目前我国仍处于分业经营的阶段，基金监管机构设置也体现了分业监管的思路，虽然我国的基金监管体系由众多机构共同组成，但主要的监管职能基本集中在证监会。在分业经营阶段，这种监管机构设置方式具有其合理性，但随着混合经营的逐步推进，这种机构设置方式也将面临越来越多的挑战。

一个例子是商业银行设立基金管理公司问题，涉及到人民银行、证监会和银监会等，因为人民银行负责监管货币市场和公开市场操作，负责金融市场的稳定；而银监会监管银行的经营行为，证监会监管基金公司和基金产品等，究竟不同监管机构在整个过程中承担何种职责、功能如何定位，实际上一直缺乏一个具有可操作性的执行程序。不同的监管部门可能都会有自己的理由，例如证券监管部门可能更多的会强调功能监管，强调监管基金的相关的功能；银行监管部门可能会强调要对一个金融机构的经营行为有总体上的把握，既然是银行投资的基金管理公司，银监会就应当对设立的基金公司进行监管；人民银行也可能会说，这是商业银行尝试进行多元化的投资，间接进入资本市场，需要监管和评估这一行为对金融稳定的影响，评估其对货币市场稳定的影响。这使得其在不同角度变得难以协调。

相比较而言，现在企业年金的监管协调比商业银行设立基金公司更复杂，涉及的机构更多，不仅有银行还要有保险、证券和信托机构，在这个过程中，最大的成本将会来自于监管协调。在这个问题上最能体现出中国现在分立的监管所带来的市场运作的成本。

我们认为，问题的解决并不一定需要一个非此即彼的很清晰的界限，或者说并不一定需要改变目前基金监管体系的机构设置模式，而更多的是要建立更好的协调机制，保证各部门在进行监管时体现更多的协同效应而不是协调成本。比如香港很多银行在设立基金公司时，其监管也未必就是所谓的功能监管，通常是香港证监会作为基金的监管机构来监管基金的产品和基金公司的设立，同时设定基金公司的内控要求和运作的一些制度要求。制度方面的规定完成之后，由香港金融管理局即负责银行监管的部门，在监管银行业务的时候，也根据证监会设定的监管要求对商业银行的基金业务进行监管检查。这种权力的分布似乎未必是一个功能监管，但是一直运作良好，这其中不同机构的协调其中非常重要的作用。