税制结构性创新的理想模式与应对策略

二、税制结构性创新的理想模式与应对策略

基于上述对制约中国税制结构性创新的理论缺陷的剖析，笔者认为，未来中国税制结构性创新的理想模式与应对策略如下：

(一)理想模式

不管我们愿意不愿意，伴随全社会总体财富水平的不断提高、政治清明程度的改善、科教文化水平的不断提升，人们对税制科学性的认识水平会越来越提高。这一方面表现在人们对社会创建税制的终极标准的认识越来越接近客观实际，另一方面表现在人们对征纳税人主体行为的客观规律的认识越来越符合事实。具体而言，中国税制结构性创新的理想模式应具有以下特征：(1)始终把“增进全社会和每个纳税人的利益总量”作为税制优劣的终极评价标准。要用这个终极标准衡量和评价税制的优劣，评价征纳税人具体税收活动的善恶与是否合法。(2)要把建立以纳税人为主导的税制作为中国税制改革的长远的理想目标。因为以纳税人为主导的税制是最符合征纳税人行为规律的税制，也是动力机制和信息机制最健全、运作成本最低的税制。什么时候我们选择了以纳税人为主导的税制，什么时候就意味着我们皈依了人类税收治理的文明大道。(3)应该是奉行以“为己利他”基本道德原则，以“纯粹为他”为最高道德原则，以“纯粹为己”为最低道德原则的税制。因为只有这样的税制，才最符合征纳税人行为的客观规律，才是最科学的税制。如果将这一基础价值导向性的要求，贯穿到具体的税收治理活动中，就期待未来的中国税制应当把公正、平等、人道、法治、民主、宪政、生态等精神贯穿到税制的方方面面。因为“与其说仁慈是社会存在的基础，还不如说正义是这种基础。虽然没有仁慈之心，社会也可以存在于一种不很令人愉快的状态之中，但是不义行为的盛行却肯定会彻底毁掉它。”“我们可以设想一种公开的正义观，正是它构成了一个组织良好的人类联合体的基本条件。”

具体说，理想税制应当具有下列特征：(1)摆正了征纳税人的关系，在征纳税人关系之间的权利与义务分配上体现公正的总原则——等利(害)交换，使分配给每一个纳税人的权利与他的贡献成正比，与他的义务相等。(2)纳税人的基本权利完全平等地在所有纳税人之间分配，非基本权利比例平等地分配。(3)每个纳税人都可以完全平等地共同决定中国税制的现实与未来的命运，每个纳税人可以完全平等地享有社会所提供的一切发展壮大自己、作出贡献、竞争非基本权利的机会。(4)把人道原则贯穿于税制始终。就是说，要把自由法治原则贯穿于税制的始终，使一切强制的征税，都符合税法和税德的要求，而且，这些税法和税德都直接和间接地得到了全体纳税人的同意；要把自由平等原则贯穿于税制的始终，在自由面前，所有的纳税人平等，所有的纳税人都能够服从税收权力的强制，在税法面前做到所有的征纳税人都是平等的；要把自由限度原则贯穿于税制的始终，税收的强制能够保持在当下社会存在所能容忍的限度，而纳税人的自由可以广泛到这个社会的存在所能容许的最大限度；要把政治自由原则贯穿于税制的始终，税制的选择能够直接或间接地得到全体纳税人的同意，体现每个纳税人自己的意志；要把思想自由原则贯穿税制的始终，每个纳税人都享有创造、获得与传达任何关于税收问题见解的权利，可以自由地表达个人关于纳税权利与义务的思想。实际上，我们应该建立民主宪政型的税制模式。

(二)现实策略

毋庸讳言，现行中国税制模式与理想的税制模式还有不小的距离，新一轮中国税制改革的目标，就是期望通过一系列阶段性的渐进式改革，逐步抵达理想的税制目标。坦率地说，要一步跨越现行税制，直接以理想税制模式作为终极税制改革目标，采取“一揽子”策略进行转型，时机尚未完全成熟，还有许多现实的障碍需要排除。比如，一方面，中央财政依然呈现旺盛的需求特征：转型期政府的职能还在无限扩张；税收收入尽管连年高速增长，但税款也在大量流失；同时还面临着地方分权呼声的压力，纳税人维权意识增强的压力；另一方面，腐败和决策造成的浪费触目惊心。总之，由于体制内外监督机制的缺位或失效，中国转型期税制改革正在遭遇着特有的压力和挑战，即使任何一个有魄力的政治家，要对中国税制进行结构性的改革，都要掂量再三、慎之又慎。当然，最根本的要素是政治体制的结构性创新尚未彻底展开，没有为税制结构性创新奠定必要的基础，创造切实的机遇和平台。面对这些压力和挑战，在现有境遇下，也许选择渐进的策略，以理想模式为终极目标，以所谓的“次优模式”为阶段性税制改革的目标，是一种比较审慎的现实的理性的抉择。但我们必须明确，真正优良的税制是什么。只有这样，才可以保证每一轮的税制改革不偏离税制的大道和理想目标，避免盲目税制改革所带来的大震荡。基于这种现实的考量，笔者以为，新一轮中国税制改革应当选择的现实策略如下。

第一，要暂时化解民间关于建立纳税人主导型税制模式的压力。对中国税制改革而言，什么时候以建立纳税人主导型的税制作为税制改革的目标，什么时候中国税制的结构性创新和改革才算真正开始。但目前条件还不完全成熟，关键是实质性的政治体制改革还未取得足以支撑税制结构性创新和改革的成果，一旦税制改革单兵突进，会被相对滞后的各个领域的体制问题围剿淹没，使结构性的税制创新功亏一篑，淮橘成枳，徒有其表。因此，现实的应因对策应当是暂时搁置结构性税制创新的理想方案，选择比较现实的既定结构内的自我完善方案，待时机成熟时再推出不晚。新一轮税制改革选择以“增值税由生产型转变为消费型，同时降低税率，简化征纳程序；完善消费税，对消费税的税目进行有增有减的调整；统一企业所得税制，降低税率；改革地方税制，合理划分中央政府和地方政府的税权，通过改革使地方政府的财权、事权与税权相一致；完善个人所得税和财产税；改革城镇建设税；改革农业税，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，最终实现城乡税制一体化；等等”为本轮税制改革的目标，应该说是比较稳妥和理性的选择，但也是一种十分委屈和无奈的选择。

第二，应当主动积极地化解地方政府关于税权划分的要求。坦率地说，在现行政体背景下，分权只能是地方政府一厢情愿的喊叫，地方政府与中央的博弈是一场注定输多赢少的游戏。关于税权划分的研究和呼声，也只能停留在观念的层面。由于分权意味着加剧中央政权体系的裂变和权威性的削弱，因此客观地讲，中央是不会轻易允许地方分权走得太远，向联邦制财政模式滑行的。所以，比较策略的选择只能是：将一些零散的征收成本小的税种的权力分配给地方政府，而将那些大的税种，掌握在中央的手中，特别是税款的使用与分配权力，更应掌握在中央手中，以便巩固和加强中央政权体系的权威，发挥中央政府的宏观调控职能与作用。

第三，应该在满足纳税人维权意识方面有大的作为，及时化解纳税人维权压力的挑战。现实的策略是：加快信息民主化建设，通过税款征收与使用的透明度，对政府征税与用税的行为进行全程监督，遏制腐败，减少税款的浪费。这样的话，一方面可以加强和扩大中央与广大纳税人的联盟基础，使政权获得一定的群众基础，夹击官僚阶层的特权要求；另一方面可以有限度地化解一部分纳税人的非理性情绪，避免积聚冲突性的因子。具体说，既要主动发挥税款征收、使用的体制内监督机制的作用和职能，比如，国家的各级人民代表大会、人民政协、审计、检察等部门的作用和职能，更应该以积极的态度对待体制外监督载体和机制的作用，比如新闻媒体、现代网络平台的监督作用，等等。马克思早就说过：“舆论是一种普遍的、无形的强制力量。”相信在这种力量的监督下，是会化解一部分纳税人的非理性情绪，规避税制结构性改革滞后所带来的负面效应的。

第四，税收公正问题必须作为中国税制改革的主攻目标。不论现实条件如何，任何阶段的税制改革都应该也必须把税收公正作为主要的改革目标，税收公正既是理想税制的核心要素也是现实模式的根本要素。这是因为税收公正既直接关系着税制的优良程度，也直接关系着社会整体的稳定，是任何社会必须高度重视的基本问题。当前，中国税收公正应当注重消除的不公正是：国家与所有纳税人之间权利与义务的公正分配问题；东西部发达地区纳税人与欠发达地区纳税人之间权利与义务分配的不公正问题；城乡之间的税收不公正问题，以及不同行业、性质和规模的纳税人之间的不公正问题，等等。在现行税收治理体系下更为紧迫的是，应当加快税收转移支付的规模和力度，特别是对西部欠发达地区的税收转移支付力度。要通过宣传使东部发达地区的纳税人认识到这样的道理：他们之所以富裕，一方面是因为他们比欠发达地区纳税人过多地使用了大家共同缔结的社会利益共同体——公共资源，因此，他们的财富中必然包含着对欠发达地区纳税人利益的占有，所以应该多拿出一份财富来帮助欠发达地区的纳税人；另一方面是因为，他们比欠发达地区纳税人充分地享有了发展壮大自己、作出贡献的机会平等。众所周知，东部地区在改革开放之初，就比欠发达地区纳税人过多地享有了发展自己、作出贡献的政策性优先机会，且不说西部欠发达地区为东部发达地区的发展在各种资源方面的体制性优惠支援了。实际上东部地区的长足发展，是在国家第一步发展战略目标的指导下，通过体制的强制力量，以牺牲广大西部地区纳税人的利益，借助全国性的公共资源发展起来的。如果这个战略目标要形成闭合体系，合乎逻辑，那优先发展起来的东部地区应该回过头来支持广大欠发达地区发展，走共同富裕的道路，否则就是最大的不公正。而且，新一轮税制改革只能缩小这个差距，不能扩大这个差距。