“十一五”期间西部大开发面临严峻的战略挑战与对策

“十一五”期间西部大开发面临严峻的战略挑战与对策

围绕“十一五”规划建议，各级政府和部门都制定各自的“十一五”规划，西部各省区也不例外。令人忧虑的是，相当一些西部地区政府在制定“十一五”规划时，对“十一五”期间西部大开发面临的战略挑战估计不足，认为和“十五”一样，是有机遇有挑战，机遇与挑战并存，机遇大于挑战。因此，缺乏必要的忧患意识，在确立规划目标时充满跨越式发展的非理性冲动，仍然提出要高速发展、超速发展、跨越式发展。我们认为，“十一五”期间西部大开发虽然机遇与挑战并存，但挑战远远大于机遇。在严峻的战略挑战面前，广大西部地区必须保持清醒的认识。

一

从区域发展战略发展态势看，“十一五”期间西部大开发面临严峻的战略挑战。这个变化事实上从“十五”后期就已经开始发生变化了。在当时制定“十五”规划时，外部环境是改革开放20年来最好的。为什么？1999年江泽民考察西安时的讲话，非常明确，区域发展的重点就是西部地区，或者说是中西部地区。这个构想，实际上从“九五”就开始了。因为从“八五”起，东西部地区的差距就拉开了。从产业的变化到区域的变化，这是有相关性的。因为区域重心的变化是跟着产业变化走的。而产业的变化又受制于发展目标序列的调整。其逻辑关系是这样的：发展目标序列的调整——主导产业发展变化——区域重点的变化。

过去，我们谈一个国家、一个区域的发展，总是谈总量，其实更重要的是结构。结构目标比总量目标更重要，从结构来讲，首先要确定主导产业，主导产业一旦确定下来了，国家一般采用扶持政策支持主导产业。通过发展主导产业，可以把国民经济的其他产业带起来。主导产业有一个特征，它除了具有高增长率之外，一个很重要的功能在于它的产业关联度比较大，有一个带动效应。因为，一个国家不可能面面俱到，只能抓住主导产业，把国民经济其他产业带起来。整个经济发展，经济总量发展取决于经济结构，经济结构关键是主导产业的演变升级。因此，不同时期，主导产业是不一样的。从国际产业结构的演变规律以及国际产业结构的实践来看有一个规律，最早是农业社会，以农业为主导产业，农业带手工业，然后开始进入工业社会，工业化初期，轻纺工业为主导产业。农业为轻工业提供积累，农业发展起来了，下一步就是轻工业；当轻纺这个主导产业完成了，下一步就是基础工业；这个阶段完成了，基础产业做大了，下一步则上升为重加工组装工业，重加工组装工业就是我们一般讲的装备制造业；那么，基础原材料工业就给这个阶段做积累，这个阶段完成了，下一步按照传统工业化就进入到服务业，即第三产业。但现在中间又加入了高新技术产业作为主导产业，再上去就是服务业了。作为发展中国家，往往高科技产业与重加工组装工业是并行的，是不一样的。这就是产业结构演变的一般规律，也是西方发达国家产业结构演变自然生成的一个规律，这个过程也就是劳动力密集型产业上升到资本密集型产业，又上升到技术密集型产业，再上升到知识密集型产业，产业结构的高度化或高级化就是指这个过程，当然还有产业内部的技术构成提供等问题。这是产业结构的演变规律，西方发达国家就是遵循了这个规律。

就我们国家而言，同样遵循这个规律。在建国初期，由于特殊的国情和严峻的政治、军事、经济、社会形势，如通货膨胀、失业率、社会不稳定，对外要防入侵，对内要防复辟，当时的首要目标，不是经济发展，而是军事政治目标。我们压倒一切的任务就是在尽可能短的时期内构筑一个国民经济的体系，构筑一个工业化体系的框架。当时未能搞市场体制，就搞计划经济，这似乎是必要的。因此，我们的主导产业演变走了一条非均衡递进的道路，即没有按照发达国家的实践和产业结构演变规律去走，而是超越了两个阶段，把轻工业和基础工业超越了，直接从农业跃到了以军事装备为主的重加工组装工业阶段。当时要立足于打仗，把重工业搞上去，就是要突出军工。从“一五”“二五”到大小三线建设，可以看得非常清楚。所以，我们在1978年改革开放的时候，与国际标准结构相比，我国当时的产业结构的偏差度非常大。我们的产业结构是高度两极分化的产业结构，一方面是大量原始落后的农业，一方面又是庞大的重工业，二者是各自封闭发展的，没有关联度和正常的循环，所以我们计划经济的30年，当时由于特定的国际形势，政治军事目标是主要的，那么我们的主导产业实际上是强调以军事为主导的重工业。这样，带动区域结构的重心肯定是朝西部地区倾斜的，比如当时“一五”时期156个项目的布局，陕西就有24项，和辽宁并列全国第二，当时就考虑到打仗。好多企业，内迁支援大西北、大西南，当时在陕西布局项目多。以后的大小三线时期，四川上去了。当时区域发展的重点是西部地区。所以说，西部地区的工业化就是靠在计划经济时期基于军事上的考虑而强行嵌入的，地方经济靠与军事装备配套发展起来了。西部地区的工业化实际上带有明显的国防化色彩，那个时期的军事目标，主导产业带动区域结构，是朝西部地区倾斜的，特别是大小三线时期，客观上也缩小了东西部地区的差距，这是第一个阶段。

到第二个阶段，粉碎了“四人帮”，实行改革开放后，作为主导产业结构，过去30年我们跨越了两个阶段，这在当时是可以的，但后来这个弊病就越来越厉害。因为这样做违反了生产力发展的规律，造成产业结构严重失调。当时的基本现状是：重工业过重，轻工业过轻，经济发展的瓶颈是轻纺，轻工业十分紧缺，好多商品都要排队才能买到。因此，产业结构调整的实质就是将轻纺作为主导产业，补课。整个80年代，我们的主导产业主要是轻工业和纺织工业，轻工业最典型的就是家电，从老三件到新三件。为什么？因为发展目标变了，原来以阶级斗争为纲，强调军事政治目标，现在目标变为以经济建设为中心的经济目标了，这就要考虑经济规律，产业结构演变的规律。第一，我们的国民经济卡在轻纺工业这块，再加上休养生息、职工提工资，轻工业有了市场需求，所以主导产业就是轻纺工业，产业政策就向轻纺工业倾斜。国家当时有六个优先政策，你要上轻纺，贷款、基本建设的审批等都有优惠政策，要发展轻纺工业，肯定是东南沿海。因为那里的资本、技术、人才、交通都好，回报高。第二，当时搞轻纺，我们的技术基础不行，支撑不了这个产业。没办法，就采取进口替代战略。从国外如从日本、韩国引进生产线和零部件，生产国产品替代往日的进口。回想一下，当时彩电、冰箱、易拉罐、空调等生产线都是进口日本的。服装等是“三来一补”。东南沿海又因接邻港澳台地区及日本，它有区位优势，进来服装，再出去外销，大进大出。与此同时，对国防科技工业，我们则确定了“有限目标，跟踪研究，多研制少生产，基本上不装备”的方针。在发展轻工业时，当时有一个产业政策就是军转民，将过剩的军事装备生产能力转向了轻工业，比如一些军工厂生产彩电。改革开放以来，主导产业放在轻纺工业，带动区域政策的变化，这个主导产业的发展，基本上是在20世纪80年代中后期完成的。

接着我们国民经济又主要卡在能源、原材料短缺上，就开始补第二课，主导产业向基础工业和基础设施倾斜，我们当时叫基础产业，把农业也算上去了，因为1995年农业有一个大的滑坡。为什么？因为能源和原材料作为主导产业，东南沿海没有这个优势，中西部是“两源”兼富(能源和矿产资源)，自然，西部大开发有了产业结构演变规律的基础动力。它有一个标志，90年代中部三峡工程和西部南疆塔里木油田的上马，拉开了产业和区域倾斜的双序幕。80年代实施梯度发展战略，东南沿海是优先的。在这个战略下，东西部区域差距拉大了，引发了许多社会政治问题。比如，国防和稳定问题。从90年代开始就提升了中西部问题，它的产业背景就是主导产业要上能源和原材料工业。这个阶段，可以说在90年代后期已经完成了。1997—1998年，买方市场形成，当时基础工业产品开始积压，新中国成立以来，我们最紧缺的电也开始过剩。当然，现在又是另外一码事，因为市场油价上去了。另外，90年代区域结构还有一个变化，在80年代上轻工业的时候，是从东南沿海开始的，重点是中国的南部——珠三角。到了90年代发展能源和重化工业时，就出现两个趋势：一个是西移，因为中西部地区有能源和矿产资源；另一个是北移，强调长三角和环渤海地区。因为这两个区域过去也都是我国老工业基地，原来有能源和重化工的基础。比如燕山石化、南京的扬子石化等。这个时候开始，长江三角起来了，环渤海包括山东也起来了。这个阶段的主导产业可以说在“九五”就基本完成了，从“十五”开始主导产业升级为装备制造业。与发展装备制造业相关联，振兴老工业基地提到重要位置。80年代主导产业上轻纺工业时，比如轻纺装备、家电装备、流水线等都是引进的。90年代上基础工业和基础设施时，比如石化装备、石油装备、矿产装备、工程机械等，也都是从国外引进的。而且这种大规模引进，到“十五”时已经严重威胁到国防和国民经济安全了。所以从这个角度看，“十五”主导产业主要确定一个是装备制造业，一个是高新技术产业。西方发达国家是先工业化，后现代化，先发展装备工业，完了以后再发展高新技术产业，这是两个阶段。而我们作为后起发展中国家，是在工业化的实行过程迎来了现代化，迎来了世界新技术革命的，所以不能按部就班，工业化和现代化要同时进行，于是就把这两个产业作为主导产业，当然，装备工业可能要先结束，高新技术产业后结束。

就是说，西部大开发战略的提出不是偶然的，它背后有产业结构演变规律的作用，带有某种必然性。如果从产业结构演变规律来看，以轻纺工业为主导产业的阶段，叫做轻纺工业化，基础工业阶段叫重化工业化，装备工业阶段叫高加工化，高新技术产业阶段叫高技术化，服务业阶段称软化，或者服务化。不同阶段的主导产业是不一样的，所以说，国家从“十五”时期开始，将主导产业确定为装备制造业和高新技术产业，这就直接涉及两个问题：一是东北振兴。东北是我们国家重型成套装备制造业不可替代的基地，提出东北振兴战略背后的产业背景是装备制造业；二是在目标序列上我们要反思发展目标的变化。改革开放以来以经济建设为目标，由于执行中的偏差，导致综合国力和国防安全的削弱，出现了很多问题。比如，我们外交软弱，钓鱼岛问题、印尼迫害华侨问题等。到“十五”时，包括“十一五”，我们仍然强调以经济建设为中心，但是，国防安全目标应该提升，因为出现了好多问题，军事实力和综合实力下降了。可见，1999年江泽民考察西安时提出西部大开发，这个现象不是偶然的。很明显，西部大开发有一个很重要的背景就是国防安全。比如陕西，西部大开发第一轮机遇就是军事订货增加了，这实质上是一个国防安全的重视问题。这意味着发展目标序列有所调整，经济建设虽然还是中心，但国防安全目标提升了；高技术的军工企业和科研院所效益也好得很。关键是西部地区在国家大盘子里面，第一位的贡献不是经济贡献，而是国防安全，经济贡献在东部地区和中部地区。中央最关心的是安全稳定，西部地区有民族问题。西部地区与13个国家接壤，这一块边防安全体系是最脆弱的。另外，西部大开发还有一个背景，就是1998年的大洪水。长江八次洪峰，影响了东部地区的经济发展，黄河断流153天，一下子“断到”开封去了。而1998年大水影响东部地区经济发展，源头却是西部地区的环境问题，这又是西部大开发的一个背景。一个国防背景，一个生态环境背景。所以说，国家对西部大开发初期5—10年的投入，重点是生态环境和基础设施建设。生态环境是公共产品，基础设施是准公共产品。西部地区不把基础设施搞好，将来打起仗来，怎么办？你就一个国道，人家把你一炸，你整个就瘫痪了，西部地区的公路、铁路，不修行吗？基础设施一个是军事考虑，当然，对当地经济发展也有好处，但从一定程度讲，是从国家安全大局考虑。还有一个问题，比如西气东送，西煤东运，西电东输，把西部地区的血都抽出来给东部地区。天然气石油管道给西部地区投5000个亿，修完以后产出在哪儿？在东部地区。天然气则在北京和上海。但投资都算到了西部地区头上，还是为了东南沿海。把资源给它们，它们那边去进行深加工，高附加值在它们那边。所以说，“十五”期间是西部大开发最好的时期。

事实就是这样。“十五”是西部地区改革开放以来面临最好的宏观环境。西部大开发战略的提出，中央从各个方面对西部大开发给予了支持。当然，这些支持主要是生态环境和基础设施方面。值得庆幸的是，当时还有一个好的政策是采取扩张性的财政政策，主要是采取国债形式支持西部地区。在1999年年底的中央经济工作会议上，东南沿海地区和国务院的一些部委都反对西部大开发。第一，因为利益格局形成了，东南沿海地区不希望重心转移，因为转移意味着其利益就要受损。认为同样一个项目，放到东部地区，它的产出效益比西部地区高，而西部地区可能是一个黑洞，投下去可能就泥牛入海。还有就是西部地区的市场化程度低，寻租十分厉害，腐败丛生，国家的投资项目可能会造成新的腐败。这可能也是事实。第二，在中央经济工作会议上，中部地区反对的特别厉害。他们认为，80年代是东部地区，现在是西部地区。据说，有一个中部地区省的省长在发言中说：“中部就不是东西！”当时朱镕基总理就打圆场说“我们是‘抓两头带中间’，小平同志不是说‘两个顾全大局’吗”。可见，当时抵制很厉害。但重要的是广东、上海代表发言支持，他们认为西部大开发不是区域发展战略，而是国家发展战略的重要组成部分，是全党和全国的大事，这才使西部获得了历史性的机遇。所以当时西部地区在制定“十五”计划时面临的宏观形势是实实在在的利好，中央从各个方面都大力支持。比如当时的陕西，就在制定“十五”计划时，对形势作出如下估计：有机遇也有挑战，机遇与挑战并存，机遇大于挑战。显然，当时作出这样的判断是对的。

二

从“十一五”期间西部大开发面临的宏观形势看，形势十分严峻。事实上，“十一五”期间西部地区面临的宏观形势确实发生了根本性变化，西部大开发将面临很多严峻的挑战，形势实在不敢乐观，挑战大于机遇。首先，从2003年开始，整个区域重点很明显地往东北偏斜了(当然，同时也提西部大开发)。它也有它的合理性，因为，东北是我们国家的重型成套装备制造业基地。重型成套装备，这点别的地方是不能替代的。全国装备制造工业有四大基地：一是东北的重型成套装备工业；二是以上海为中心的长江三角洲，以电子通信装备和汽车及零部件为主；三是珠三角——东莞、深圳，以IP产业为中心；四是西部的川、陕、渝，以军事装备为特色。东北老工业基地除装备制造业外，另一个最大的优势是原材料工业。提出东北振兴战略，内容虽然是中央提出的“四新”，即“新体制，新思路，新机制，新方法”。第一，给东北项目，给它100个建设改造项目，610个亿。其中：辽宁占60%，吉林和黑龙江占40%，大部分都落实了。给东北60个高新技术产业项目，投资80个亿。第二，给优惠政策。如增值税转型，关于社会保障的一些优惠政策等。第三，最重要的是给东北配备了强有力的领导干部，公开配备了94名高级领导干部。这在中国现行的体制下，区域发展中党政“一把手”的综合素质是非常关键的。给东三省配备的94名领导干部还不算黑龙江干部烂掉以后新“空降”的主要领导干部，他们的综合素质都很高。可以说，中央对东北，不仅给了造血功能，也给了输血功能。对于西部地区，还是抽血。比如西气东送，西煤东运，西电东输。所以东北振兴战略的提出，在2003年导致了国外对华直接投资的北移，其效应无疑带动了东部资本和民资整个北移了，客观上影响了西部大开发的进程，稀释了国内外给西部地区的资源投入，很明显地干扰了邓小平设计的“第二个大局”战略部署。对东北地区是给项目给钱给政策，还给干部，可以说区域发展的生产要素都给齐了。西部大开发五年里，东西部地区差距还在拉大，东部地区原来可以发展得更快，东北地区给它拖了后腿，如果东北振兴战略实施成功，就意味着东西部地区差距将会进一步拉大。

而且，中部地区崛起也是一个严峻挑战。在2004年12月的中央经济工作会议上，中部地区各省又提出中部地区崛起战略。实际上，从西部大开发开始，中部地区就一个劲儿地喊“中部塌陷”，和中央博弈，结果最后喊成了，国家准备给中部地区六项优惠政策。这六项优惠政策，包括东北的优惠政策以及国务院给西部地区对外开放等各个方面的优惠政策。东北地区的事没完，中部地区的事又掺和进来了，再次稀释了对西部地区的投入。

同时，还有环渤海问题。2005年上半年，温家宝总理视察天津时提出，要把天津的滨海新区建成继上个世纪80年代的深圳、90年代的浦东之后的中国第三个经济高速增长极。回头看，改革开放的20多年来，区域发展的重点一直就在东部地区。不过就是从珠三角移到了长三角，再移到了环渤海和东北地区。实质性的西部大开发也就是短短的三到四年时间，在“十五”后期就开始发生变化了。所以说，虽然现在还在提西部大开发，实质上西部大开发已经被边缘化、虚拟化、口号化了。到处都是重点，哪里还有什么重点？可以说，现在没有区域重点了，扯平了。扯平了就意味着“十一五”期间西部地区各省区面临的形势十分严峻，西部地区面临区域发展战略变化的挑战和压力很大，和“十五”相比简直太大了。

而且，中央宏观经济政策的变化也对西部地区的压力很大。在2004年的经济工作会议上，中央提出了稳健的财政货币政策。实际上，这个政策前两年就已经开始实施了。稳健政策也就是说紧缩性的财政分配。这与西部地区的关系很大，因为它将涉及下一步对西部财政投入的问题。过去是扩张性的，是国债的投入，而西部大开发过去的贷款都开始还本付息了。比如西安贷款的市政设施，现在已经开始付息了。没钱，怎么办？现在不是在考虑增加车辆通行费吗？一辆小车一年要交980元。西部大开发这几年来，国家的支持重点主要是在生态环境和基础建设方面。那么，生态环境，由于我们国家粮食连续四年减产，从2004年开始给我们西部地区，特别是西北地区，包括甘肃、陕西的退耕还林指标削减很多，有的在一半以上，甘肃砍了80%多。因为退耕还林是建立在粮食丰收的基础上的，农民不种粮食，每年得给他提供200斤粮食。这里有一个数据，1999年到2003年东西部地区的差距，人均GDP一年扩大1000元，五年差距是5000元。城镇人均可支配收入一年扩大200元，五年已经扩大到1000元。农民人均纯收入一年扩大140元，五年已经扩大到700元。有一个问题，西部大开发实施已经六年了，为什么西部地区老百姓的日子还没有明显的改善，因为人家东部地区，比如深圳和浦东等一开始就抓产业，这能给老百姓带来效益，老百姓的腰包自然就鼓了。而在西部大开发的5—10年内，重点目标是改善生态环境和基础设施。生态环境是公共产品，基础设施是准公共产品，它们是经济发展的跑道和平台，本身不产生经济效益，是其他产业部门产生经济效益的基础，这就可以理解为什么老百姓收入提高不快的原因了。

所以，西部大开发要在继续抓好生态环境和基础设施的前提下，达到一定程度后要转向产业，要转向工业。现在西部地区各省区已经意识到这个问题了。西部地区一些省，包括陕西省的一些地市和区县都提出，基础设施与产业发展要并重，产业不上去，工业不上去，东西部地区差距就不可能缩小，老百姓腰包就不可能鼓起来，这就涉及西部地区的老工业基地问题。我们做过调研，东部地区和中部地区人均GDP超过全国平均水平的强省和直辖市(北京除外)，工业占GDP比重全部在40%以上，包括上海。而西部地区12个省区，工业占GDP比重全部在40%以下，这说明东西部地区的差距在一定程度主要体现在工业上。2003年中央的11号文件明确讲，优惠政策主要是东北。中部老工业基地条件成熟的，可参照东北老工业基地的政策给予适当支持，而西部老工业基地主要是要用好用足过去国务院给的西部大开发优惠政策。而且，2003年中央的11号文件是中央名义下发的，而给西部大开发的文件是国务院下发的，我们可以体会出其中分量的不同。实际上，自西部大开发以来，国务院给西部地区的优惠政策主要是生态环境，基础设施，转移支付，教育，特色产业等，很少惠及工业。比如2004年“两会”时，陕西代表问温总理，咱们的老工业基地问题怎么办，温总理说，中央提出振兴东北等老工业基地具有双重含义：一是“等”，就是包括陕西；二还是“等”，这个“等”是指还要“等一等”，等中央财政有钱了再说。这都等一年多了，马上快两年了，西部地区的老工业基地咋办？这都是过去国家布局的，难道要把西部老工业基地放弃？综合起来西部地区各省区在制定“十一五”规划时所面临的严峻的战略形势。可以说，“十一五”期间，西部地区面临的形势是“挑战与机遇并存，挑战大于机遇”。

三

这个挑战对西部地区各省区制定“十一五”规划来说意味着什么？

这个严峻的战略形势涉及两个重要问题：第一，西部地区各省区在制定“十一五”规划时，应该有自己的阶段性特点，与“十五”不一样。第二，这涉及我们一些省市，包括区县发展指标体系的设立。西部地区各地的决策层，在制定西部地区“十一五”规划时，一定要对形势的严峻性有足够的认识。在进行规划时，如其把问题想的乐观，倒不如把问题想的严峻一些好。以陕西为例，当年江泽民考察西安讲话时寄厚望于陕西走在西部大开发的前列，但五年过去了，陕西不光没有走到前面，而且一些主要经济指标还停滞不前，有些甚至是在下滑。四川上去了，重庆上去了，云南的速度也上去了。比如说2005年，陕西的GDP总量由2004年的21位滑到了22位，人均GDP从2003年的26位降到2004年的27位。而且，“十一五”期间陕西可能还要与四川、重庆进一步拉开差距。国家“十一五”规划中，确定了四个重点发展区域：第一个是长三角；第二个是东北；第三个是京津冀；第四个是成渝经济区，把四川和重庆划进去了，而陕西没进去。近几年国家区域发展重心的变化，导致西部地区整个被边缘化了，“十一五”陕西在西部内部又被进一步边缘化了。可以说，“十一五”期间，陕西会进一步和四川、重庆拉开差距，在西部地区的位次有可能下降。为什么2004年GDP总量又下滑一位？按理说陕西2004年不应该下滑，陕北的能源重化工基地发展势头迅猛，加上能源涨价，能够将陕西的能源向上拉起来，事实上它也拉起来了，这是需要我们深思的。这个严峻形势不是说从“十一五”才开始显现。2005年已经开始显现了，2005年陕西省和西安市的工业速度已经开始下滑。有人说是原材料紧缺、涨价导致的。不错，因为陕西加工业比重比较大，但陕北有优势，西安没有，肯定下滑。

面对这么严峻的形势，逃避显然不是西部地区的明智选择。积极的选择应当是：首先，各级决策层应该在制定“十一五”规划时，应该有一个冷静的理性意识，好好进行反思和研究，琢磨一下当前西部地区面临的危机和挑战。无论是制定“十一五”规划，还是制定年度计划，都不能太乐观了。其次，要有忧患意识。忧患意识可以产生激励，目前珠江三角及深圳等地的忧患意识就特别强。因为它要超越，产业技术结构要升级。总之，我们现在面临的形势是：东部地区超越，东北老工业区振兴，中部地区崛起，再来一个滨海新区。因此，必须有忧患意识，西部必须用深度的忧患意识，理性应对“十一五”期间可能遭遇的一切新情况和新问题。

(本文2006年与西安石油大学经济学教授曾昭宁先生合作)

2006.11