保险监管机构

第四节　保险监管机构

一、IAIS关于监管机构的核心描述

(一)IAIS关于监管机构原则的内容

ICP3“监管机构”强调,监管机构要有足够的权力、法律保障和财务资源来实施其功能和权力,在履行其职责和权力时,相对独立和负责,要雇用、培训和保留足够的、具有高专业水平的工作人员,要正确对待机密信息。

国际保险监督官协会(IAIS)在保险监管核心原则(ICP)中对保险监管机构有较多的要求,其核心描述如下:

1.监管机构必须有完全的权力来实现其目标。本原则包括与监管机构有关的以下几个主要方面:其法律基础、独立和负责、权力、财务资源、人力资源、法律保障和保密性。

监管机构有足够的权力、法律保障和财务资源来实施其监管功能,达到其监管目标。这要求有规范的法律基础、独立的工作职责、法定的监管权力、稳定的财务资源和符合专业监管技术要求的人力资源。

2.独立、负责、透明和正直,这些因素相互作用和影响。透明是保证独立、负责和正直的一个方法。

监管机构能相对独立地履行其监管职责,并对监管结果负责。为了保证监管者的相对独立性,使监管者的监管行为公平、公正,需要在法律上对监管人员作出保护的规定,并对任命和撤换监管机构领导人作出相应的法定程序或规定。这些法定规则都应公开。监管机构在履行其监管职责的过程中,应当独立于外部的政治和商业因素。监管过程的相对独立性,有助于提高监管过程的可信度和有效性。

3.为保证监管者的独立和正直,应当在法律上对监管人员作出保护的规定,还应有任命和撤换监管机构领导的明确规定,这些规定都应公开。监管机构在执行其职责的过程中,应当独立于外部的政治和商业因素。独立有助于提高监管过程的可信度和有效性。通过法庭申诉救济的制度有助于保证监管决定符合法律规定并且理由充分。

雇用、培训和保留足够的、具有高专业水平的工作人员。保险监管机构要有足够适合本国监管需要的高级人才,并且不断对监管人才进行培训,采取有效措施保持高级监管人才的稳定性,即要有人才、培训人才、留住人才。

4.界定监管机构与行政司法机构等的关系是非常重要的,其中包括信息共享的过程、征求意见及监管机构接受司法审查的方式等。这些规定可能包括以下内容:哪些信息应该提供;每个机构应当如何就具有共同利益的问题被征求意见;在何种情况下,需要从有关部门取得批准。

5.正确对待机密信息。监管机构对取得的机密信息有合适的保密措施。除非有法律规定,或经另一有合法利益并有能力进行保密的监管机构的请求,监管机构对来自其他方的有关保密信息的请求都要拒绝。

(二)IAIS关于监管机构原则的基本标准

1.法律框架的基本标准:

(1)法律规定监管机构负责保险机构的监管。

(2)法律授予监管机构制定和实施行政法规的权力(参见ICP4基本原则a)。

(3)法律对监管职责的实施授予足够的权力。

2.独立和负责的基本标准和附加标准:

(1)监管机构的管理结构被明确规定。保证监管活动正直的内部管理规定(包括内部审计)已经制定。

(2)对于监管机构负责人的任命和撤换,有明确的程序规定。监管机构负责人被撤销时,其原因应该公开。

(3)监管机构与其他司法行政机构等的关系应该是明确和透明的。对职能重复的情况有明确规定。

(4)监管机构及其工作人员在履行监管职责时,不受政治、政府和行业的非正常干扰。

(5)监管机构的经费来源不会影响其相对于政治、政府和行业的独立性。

(6)监管机构根据其职责、目标和预测的风险情况,谨慎地分配资源。

(7)监管机构有透明的程序规定其所作出的监管决定。监管决定是一致的。

(8)所有重要的保险法规和监管规定的修改,一般要事先征求市场参与者的意见。

(9)附加标准有:监管机构的代表公开解释其政策目标,报告其实现目标的活动和情况;在坚持保密原则的前提下,公开破产保险公司及官方采取的行动等信息。

3.监管机构权力的基本标准为:必要时,监管机构有权采取紧急措施,以达到其监管目标,尤其是保护投保者的利益(参见ICP4基本标准e)。

4.财务资源的基本标准:

(1)监管机构有足够的预算来保证其进行有效的监管。监管机构能够吸引和留住高素质的人员并提供培训(必要时可以聘请外部专家),有足够的监管工具可以运用。

(2)监管机构定期出版经过审计的财务报表。

5.人力资源和法律保障的基本标准:

(1)监管机构及其工作人员遵守最高的职业准则;具有足够的技能和经验,履行其职责时,只要其行为不是非法的,应当有必要的法律保障,保护其免受诉讼;对其在履行职责时,要维护其行动的费用,应有足够的保障;公正地采取行动。监管机构的工作人员要受到有关利益冲突的规定的约束,例如,不能投资或交易被监管公司的股票。监管机构制定并执行适用于所有职员的行为准则。

(2)监管机构在必要时,有权聘请外部专家提供服务,或是通过签订合同,或是通过外包安排。

(3)监管机构对第三方进行外包时,应该能够评价其能力、监督其运行,并确保其独立于保险公司和任何有关方。

6.保密性的基本标准:

(1)监管机构对取得的机密信息有合适的保密措施。除非有法律规定,或经另一有合法利益并有能力进行保密的监管机构的请求,监管机构对来自其他方的有关保密信息的请求都要拒绝(参见ICP5)。

(2)监管机构聘请的外部专家也和监管机构的职员一样,应当遵守同样的保密及行为准则。

二、中国的保险监管机构

(一)保险监管机构变迁^[7]

我国保险监管起步较晚。新中国成立前夕,已获得解放的地区,如上海、武汉等地,保险业的监管暂时由该地军管会金融处负责。1950年1月4日,政务院颁布的《中国人民保险公司组织条例》(草案)规定:“特准中国人民保险公司依本条例之规定经营各种保险业务,并领导与监督全国保险,同时中国人民保险总公司和各区分公司均设立了监理室和监理科。”1952年财政部负责保险监管,1958年停办国内保险业务后,1959年人民银行设立保险处负责保险监管。1980年全面恢复保险业务后,中国人民保险公司从人民银行内的一个处升格为国务院的一个直属局。1985年3月3日,国务院公布《保险企业管理条例》,该条例规定:“国家保险管理机关是中国人民银行。”1995年5月,中国人民银行设立保险司。1998年11月18日,国务院批准设立中国保险监督管理委员会,成为专门的保险监管机构,直属于国务院,全面负责对我国商业保险的监督管理。

(二)中国的保险监管机构职责、组织架构

1.2002年修订的《保险法》第九条规定:“国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理。”

2.对保险监督管理机构权力的界定。《国务院办公厅关于印发中国保险监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2003〕61号)等有关规定明确规定:“中国保险监督管理委员会是全国商业保险的主管部门,是国务院直属事业单位,根据国务院授权,依照法律、法规统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。”

3.保险监管机构的内部组织架构。中国保监会设15个职能部门:办公厅、发展改革部、财务会计部、财产保险监管部(再保险监管部)、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部、国际部、法规部、统计信息部、派出机构管理部、人事教育部、监察局、机关党委、政策研究室,另有35个派出机构(各地保监局)。

三、保险监管机构国内与国际的比较

(一)中国保险监管机构的特点

按照《保险法》和《中国保险监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》,中国保监会是国务院直属的正部级单位,承担政府行政管理和保险监管机构的双重职能,这在世界各国是很少见的,体现了中国社会主义市场经济重视宏观调控的要求和保险业在中国发展的重要性。

(二)中国保险监管机构与IAIS核心原则的比较

1.相同或相近之处:

(1)强调保险监管机构由法律规定了监管权力,在法律上保证了监管机构履行职责的合法性、权威性和强制性。

(2)保险监管机构有相对独立执行监管职责的人力资源、财务资源和法律框架。

2.主要不同之处:

(1)IAIS核心原则明确界定监管机构与行政司法等机构的关系,注重界定监管机构与行政司法等机构的关系,明确各自职责和汇报、合作方式,关注不同职能机关的权力制衡关系,强调信息的共享、意见的征求和监管机构接受司法审查等。我国在这方面存在较大的差距。

(2)强调保密性准则。IAIS认为:监管机构对取得的机密信息,需要有合适的保密措施。监管机构要坚持最高职业准则,要以公正的立场维护保险监管的保密性原则。我们在这方面没有具体的规定,存在较大的差距。

(3)有关监管人员的具体要求。IAIS对监管人员有具体要求。主要有:监管人员应具有足够的技能和经验,要受到有关利益冲突规定的约束,如不能投资或交易监管公司的股票。对监管机构领导人的任免,要有法定的程序和资质要求。我们国家没有这样的具体法律规定。

四、我国保险监管机构的现状

(一)监管机构的有效性问题

1998年经国务院批准成立的中国保监会,是中国商业保险的主管部门,其基本职能一是规范保险市场的经营行为;二是调控保险业的健康发展。具体分为四个方面:①拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划;②依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导,维护保险市场秩序,依法查处保险企业违法违规行为,保护被保险人利益;③培育和发展保险市场,推进保险业改革,完善保险市场体系,促进保险企业公平竞争;④建立保险业风险的评价与预警系统,防范和化解保险业风险,促进保险企业稳健经营与业务的健康发展。

然而,中国保监会大部分的经费来源于各商业保险公司和保险中介机构等监管对象。虽然实行收支两条线,但这在客观上已使监管部门与监管对象在利益上挂钩,监管部门的独立性和公正性受到质疑。

目前我国采取的是偏重静态监管的监管模式,主要是对经营行为和偿付能力进行监管,而未采取真正的动态监管模式,即对风险评估和风险管理等方面进行监管,监管机构和保险机构之间存在严重的信息不对称,很难达到监管的目的;在偿付能力监管中,由于中国保监会负责制定或审批准备金提取、保险投资、保单形式等,这在很大程度上限制了保险公司的竞争空间,同时也增大了监管难度。^[8]

(二)既要作为主管部门承担行业管理职责,又要作为政府监管部门维护市场运行规则

中国保监会目前在性质上仍然是全国商业保险的主管部门,根据国务院授权履行行政管理职能,统一监管全国保险市场。由此形成的保险监管政策明显地带有经济转轨时期的特征,虽然近几年一直在淡化行业主管职能,强化市场监管作用,但事实上矛盾依然存在:一方面,对保险市场的准入、保险企业的业务经营、条款费率的确定以及保险资金的运用等进行的严格管理都具有某些行业管理的色彩,影响了市场机制的充分发挥;另一方面,作为保险市场的监管者必须培育市场,维护市场正常的秩序。这个问题实际上反映的是计划管理制度与市场监管制度在接轨中的矛盾。

(三)政府各监管部门对保险行业的监管职能多有交错,形不成合力

我国一直致力于政府监管、行业自律、企业内控、社会监管的保险监管体系的建设,但就政府监管来说,现在部门较多,除了保险监管机关以外,还有工商、税务、财政、审计等,在这些监管者之间,虽各有侧重,但往往重复检查,甚至有的监管部门超越执法权限,使被监管单位深受其累。

五、我国保险监管机构的建设

(一)加大保险监督管理法的宣传力度

要把宣传普及保险法律法规作为保险监管机构的一项长期而艰巨的任务来抓。通过向社会各界宣传,争取各级领导和各个部门对保险业发展和监督管理的支持。通过向广大公众宣传,提高群众的保险意识,积极参与保险业的发展。向保险公司宣传,增强其依法经营的自觉性,督促保险公司落实防范保险风险的措施,促进保险业稳健经营。

(二)健全和完善保险监管机构内部工作制度和工作程序,提高监管人员的工作效率

一是合理划分中央与地方的监管权,明确授权和权限,实行分级负责。二是提高保险监管机构的地位,制定严格的工作程序和工作制度,建立公平、公正、公开的奖励机制和廉洁公正执法的制约机构,做到“新机构、新气象、高标准、严要求”。加大对人员的考核力度。实行保险监管第一责任人制度,可以解决保险监管责任不落实而引起的监管不得力的问题。三是要对保险监管机构人员合理编定岗位,确定各个部门的职责和职能,消除机构重建、人浮于事的现象。

(三)建立保险机构联席会议制度

要加强保险机构联席会议制度,通过联席会议,保险机构之间相互沟通情况,交流经验,修正不足,对公约的落实情况进行监管,进一步提高保险机构的自律管理能力。

(四)加快系统计算机网络化和监管软件规范化建设

要达到有效监管的目标,必须在全国范围内建立统一的保险监管系统计算机信息网络和非现场监控的综合信息数据库,以便及时地识别各种保险风险,加强对各种保险风险的有效控制。^[9]

(五)充实监管力量,提高人员素质

保监会成立之初,机构设置和人员配备基本可以满足监管工作需要,但随着市场主体的不断增加,对外开放步伐逐步加快和业务规模迅速扩大,这种状况已难以适应保险业改革与发展的需要,尤其是难以适应入世后的要求。为了切实加强保险监管,必须尽快调整机构设置和人员编制,重点加强保险法律法规建设、保险政策研究、保险监管信息系统建设、保险精算、再保险监管、保险资金运用管理、稽核检查、教育培训等,同时应大力采取有效措施,努力提高监管队伍素质,通过公开考试等多种形式,选拔一批既懂经济、保险理论,又有保险从业经验,具备真才实学且在精算、财务分析、投资、审计、法律、计算机等方面具有较高水准的专门人才,还应加大干部培训力度,借助社会力量,有针对性地对现有监管人员进行培训,全面提高其综合素质和专业水准。另外,还要抓紧进行智力引进,聘请境外知名的业内专家担任重要实职或顾问,吸引一批学有所成的海外留学人员回国工作,加快干部知识观念的更新和队伍结构的调整。^[10]