预警系统在防范金融危机中的作用

二、IMF预警系统在防范金融危机中的作用

（一）IMF的国际金融危机救援机制

从其建立之日起，国际货币基金组织就有向成员国进行金融援助的机制。IMF预警系统大多侧重于金融危机的事后救援，事前预防明显不足。根据国际货币基金协定第一条第五款，国际货币基金组织为了缩减成员国国际收支不平衡的时间并减轻其不平衡程度，将在充分保证下向成员国提供资金，帮助成员国充满信心地纠正其国际收支失衡的现象，防止成员国采取既有害于本国利益，又有损于国际繁荣的下策。

最早，国际货币基金组织的金融援助具有资金周转的性质和恢复信心的功能，着眼于帮助成员国解决暂时性的国际收支失衡问题。后来，在战后经济重建的20世纪50年代至60年代，金融援助的方式得到进一步发展，出现了“备用安排”、“出口变动补偿融资”和“缓冲库存融资”的新形式。其中，“备用安排”条款是由成员国与国际货币基金组织事先商定，准许成员国在规定的有效期（通常为1年）内根据需要使用。在亚洲金融危机中，国际货币基金组织对亚洲三国的紧急援助，就有一部分采用“备用安排”的形式。在70年代初全球爆发石油危机的情况下，国际货币基金组织的金融援助职能得到了进一步加强，又发展了“石油资金及其补贴账户”、“中期资金”、“补充融资资金”、“信托基金”等形式。其中，“补充融资资金”旨在更好地保证有充分的资金对有调整国际收支需要的成员国能及时给予帮助。资金的提供在1977年由石油盈余国提供一半，美国和其他有盈余的国家提供一半。这种形式是这次亚洲金融危机中国际货币基金组织安排救援资金时做法的先例。80年代初，在拉美债务危机发生之时，国际货币基金组织的金融救援机制进一步发挥了作用并趋于完善。1988年8月，国际货币基金组织新设立一项“补偿与应急融资资金”以取代1963年设立的“出口变动补偿融资”。这一新的融资服务于两个项目，一是提供资金弥补出口短缺或由于成员国不可控因素造成的粮食进口费用的超额上涨；二是当成员国面临着不可预测和范围广泛的反向外部冲击时，提供一项国际货币基金组织支持的安排，以保持成员国经济调整的势头。1994年底，墨西哥爆发金融危机。国际货币基金组织和北美区域性组织迅速组织援救，使墨西哥比索在3个月后止跌回升。

在1997年7月东南亚金融危机爆发之后，国际货币基金组织于1997年12月17日批准一项向正在遭受严重金融危机的成员国提供援助的新机制。这项机制被称为“补充储备贷款”。向由于需要大量短期资金而遭受严重国际收支困难的成员国提供金融援助。如果发生危机的成员国实行强有力的调整政策，就可以获得“补充储备贷款”援助，在充足的资金支持下，就能很快改变国际收支失衡状况。

不可否认，IMF在维护国际金融体系稳定方面发挥了积极的作用。但是，在帮助成员国克服危机方面，它也犯了不少错误。例如在前苏联解体后，IMF错误地指导了俄罗斯经济改革，留下了许多后遗症。在帮助保加利亚克服通货膨胀的过程中，它所提出的政策措施的效果也是弊大于利。在亚洲金融危机爆发和延续的过程中，先后有四个国家接受了国际货币基金组织的救援。它们是泰国、印尼、韩国和俄罗斯。有些国家，救援比较顺利，而在另一些国家，救援则颇费周折。其中，延续时间很长、麻烦较多的是对印尼的金融救援，引起国际社会对国际金融危机紧急救援机制的再思考。应该说，这一机制的设计初衷是为了向处于危机中的国家提供援助以稳定该国及国际局势。但是，在具体实施的过程中，处于被动地位的受援国往往陷入进退两难的境地。接受援助，就意味着接受苛刻的附加条件；不接受援助，国内的困境无法缓解。在80年代债务危机中，巴西国内也曾就接受国际援助问题发生辩论，最后终因国内局势严峻，而接受国际货币基金组织的援助条件。在这次亚洲金融危机中，另一个接受国际货币基金组织援助的国家——韩国也陷入了这种被动局面。韩国新当选总统金大中及其支持者在其竞选期间，曾把韩国和国际货币基金组织就提供紧急援助条件达成协议的1997年12月25日称为“国耻日”。然而，事隔不久，金大中政权就认识到，在山穷水尽的情况下，除了接受600亿美元一揽子贷款所附加的改革条件外，没有别的更好的选择。

与战后西方发达国家提供的任何援助一样，国际货币基金组织的援助也有着诸多的附加条件。在对印尼的援助中，国际货币基金组织要求印尼进行的改革有50条之多。主要集中于，降低经济增长率，减少政府开支，消除国家垄断，进一步市场化，开放贸易和投资等。国际货币基金组织经常强调，它提出的这些条件是为了从长远的角度出发，解决受援国的结构性、根本性的经济问题，良药苦口利于病。由于IMF根本就没有深入了解问题本质，更没有慎重论证解决问题的方法，因而这套方案的“疗效”自然也就不能尽如人意。

（二）金融危机对IMF金融预警机制有效性的验证

1．金融危机说明IMF还缺乏有效的金融预警机制。金融危机有一个酝酿、形成和发展的过程。及时有效的金融危机预警有助于国际社会及当事国政府及早采取行动，协调经济政策手段，遏制可能爆发的金融危机。IMF近年来加强了对国际金融和经济危机的防范，定期对各国的金融体系状况进行评估。并且通过国际互联网络，公布各国的宏观经济基本数据，提醒各国政府和国际投资者注意可能面临的金融风险。

在东南亚金融危机中，IMF总裁康德苏表示，在1995年墨西哥金融危机后建立起来的国际金融安全网络这一次又在亚洲开始运转了^[1]。但在亚洲金融危机中，国际货币基金组织仍然缺乏对危机的预见性和防范意识，表现出应付突发事件能力不足。按理说，新的预警系统本应在1997年年初就在泰国敲响警钟。从东南亚、东亚金融危机中受冲击的国家和地区看，经常项目收支状况、债务率（特别是短期外债所占比重）、汇率机制和金融机构的资产状况是最为重要的4项基本指标。在金融危机发生前半年至一年左右的时间，泰国、印尼和韩国等国家这4项指标都不同程度地明显恶化。一段时间以来，泰国清偿能力下降，通货膨胀的增长速度超过了泰铢与其货币挂钩的国家。同时，私营部门举债融资数额很大，债务负担极重，而且大部分是以未采取保值措施的外币计算的债务。这些不平衡现象和矛盾的政策是有目共睹的。然而，它们却没有出现在基金组织的“雷达屏幕”上。IMF反应迟钝，应付不力，没有起到预警作用。1997年初，还在其权威刊物《世界经济展望》年报中，特别提出了对泰国经济的绩效和政府一贯稳健政策的赞誉。与此同时，以克鲁格曼为首的经济学家则指出泰国经济的发展在相当大的程度上存在泡沫成分。嗅觉敏锐的国际炒家们却对其经济中的问题也早有觉察。索罗斯基金委员会首席战略家德鲁肯米勒说：在1997年1月份就有一位同行提醒他注意泰铢已到了要贬值的时候，因为泰国当时未收回贷款占GNP的比例，在很短时期内从65%增长到135%；而马来西亚也像泰国一样有着一种“难以置信的繁荣”。因此，量子基金才在1月份卖空泰铢。正是以索罗斯为首的大投机家的炒作及其带来的巨大的示范效应直接导致了东南亚金融危机的爆发，而事实也证明他们对于东南亚市场的判断基本上是正确的。相比之下，IMF尽管在1996年年报中就曾指出一些发展中国家的金融部门存在脆弱性和其他一些严重问题，但IMF并没有就此发出任何警报，也没有提出相应的政策建议。

IMF不仅未能预测到危机的发生，就是在危机已爆发之后，对事态的发展也缺乏足够、清醒的认识。IMF在9月发表的《世界经济展望》报告表示：有理由相信，东南亚地区的货币波动终将结束，它不会严重损害该地区的发展前景。可是后来的事实证明IMF对于危机的估计严重不足。IMF副总裁费希尔在一次讲话中也承认IMF确实低估了危机扩散感染的危险。除此之外，IMF在匆忙之中开出的反危机的“药方”更是给饱受危机之苦的东南亚各国带来了许多消极影响，真可谓是“雪上加霜”。

IMF预警系统失灵的主要原因是：一是各国的数据不够充分，以及IMF对东南亚各国的实际情况的误解。IMF和美联储主席格林斯潘都认为新兴的市场经济国家提供数据不够充分和准确。格林斯潘指出：“我不知道公布多少情况合适，但是就泰国和1995年的墨西哥的情况来看，现有的数据显然‘是不够’的。”诚然许多新兴的市场经济国家都或多或少地存在可供分析的统计数据不足的问题，有待改进。但IMF对新兴市场经济国家的看法也存在一定的偏见。在危机爆发后，IMF官员多次在公开场合批评东南亚国家政府腐败，认为危机是“任人唯亲资本主义（Crony Capitalism）”的结果，对韩国危机，IMF则认为是其“国家资本主义”发展模式造成的。IMF还站在发达国家立场上，不顾发展中国家的实际情况，一味强调要开放市场，减少政府干预。正是这些对东南亚各国的实际情况的误解，才是其预警系统对危机爆发的可能性及其进程难以作出准确判断的真正原因。

2．缺乏对投机资本的有效监督和约束机制。20世纪70年代以来，为了逃避金融管制，规避利率风险，大规模的国际金融创新开始成为一股势不可挡的潮流。80年代，金融衍生工具成为最重要的金融创新内容，并将新产品的开发逐步演化为一种“金融工程”，金融衍生工具越来越复杂。越来越多的国际银行和金融机构从事投机交易，并由规避风险的金融工具变成了最具风险的金融工具。国际金融创新的兴起为投机资本的活跃创造了条件，而目前的国际货币体系对于每天活跃在国际金融市场上数以万亿计的庞大投机资本缺乏有效的监督和约束，使得一些国际投机资本能够无所顾忌地进行金融投机，在国际金融市场上兴风作浪，加剧了国际金融市场的动荡。

3．IMF在处理国际金融危机过程中所采用的“一揽子援助”不能对症下药，疗效有限，并且往往附带有利于西方发达国家的经济、社会和政治改革的条件。自亚洲金融危机爆发之后，IMF按照传统的做法，向受灾国提供了一揽子财政金融援助。就IMF的积极作用而言，该组织具有迅速平抑受灾国金融动荡，协助有关国家或地区当局保护储户和债权人利益，渡过国际清偿危机，实施有关宏观经济政策和调控措施等作用。但是，IMF在提供援助的过程中，不分对象国的政治经济条件，基本上是采取传统的“一刀切”方式。无论是在危机始发国泰国，还是尔后蔓延到的印度尼西亚、韩国和俄罗斯，IMF要求受援国一律使用“紧缩＋金融自由化”方案，即稳定货币，平衡预算，收紧银根，让老百姓勒紧腰带。紧缩政策是IMF在处理拉丁美洲和非洲金融危机时期所采用的方案，这种方案对于处理具有恶性通货膨胀，高预算赤字，以及巨额政府部门贷款的金融危机是较为有效的。但是，亚洲国家在爆发金融危机之前，并没有发生恶性通货膨胀。这些国家一般具有较好的预算平衡、较低的政府债务和较高的储蓄水平。所欠外债主要是由私人企业盲目借款和国外资本轻率放贷造成的。“紧缩＋自由化”方案的实施，无疑进一步恶化了金融危机受灾国业已严重的政治经济环境。援救方案更为注重西方投资者的利益，造成大量的股东破产，银行与企业倒闭，增加了纳税人负担，使经济复苏遥遥无期。美国前总统经济顾问委员会主席基尔思丁撰文指出，IMF在这次应对亚洲金融危机的过程中，犯了三个错误：其一，IMF的政策导向严重挫伤了投资者的信心；其二，IMF向债务国强加了一些不必要的甚至激进的改革措施；其三，IMF误导了部分危机国，使这些国家采取了过于紧缩的财政与货币政策。基尔思丁认为，IMF从一开始就判断错误，开出了错误的药方。由于IMF不断指责危机国政府无能，并且对这些国家的宏观经济政策一概加以否定，吓跑了众多的国际投资者，导致外资流入亚洲的数量锐减，引发了大规模的货币贬值。

（三）IMF在促进金融部门健康发展方面，没有发挥应有的作用

银行体系的健康运行是避免大规模金融危机的重要保证。每次大规模的金融危机，发展中国家的银行系统是首当其冲。发展中国家银行在近20多年的金融发展过程中，由于金融危机造成了巨额损失。许多国家需要拿出GDP很大一块来清偿由于汇率波动而带来的银行业危机。

亚洲金融体系的脆弱性是引起亚洲金融危机状况不断恶化的重要原因。在金融危机发生前，亚洲国家的银行体系一直处于政府的严格控制之下，政府为了推动经济发展战略的实施，往往以指令性计划的形式要求银行向公司发放大量的贷款，其中很大一部分成为了呆账、死账。危机发生之前，IMF并没有有效地协助发展中国家进行银行系统的彻底改革，造成这些经济体的银行体系积重难返，问题堆积如山。

（四）国际货币基金组织的运作缺乏透明度

IMF在制定和实施一系列制度与政策过程中，往往是秘密召开会议，由代表182个成员国的24名委员组成的临时委员会通过秘密投票的方式进行。IMF的整个运作过程对国际社会，尤其是对作为IMF“股东”的大多数国家政府同样缺乏相应的透明度。

1998年10月初，美国国会在批准克林顿政府向IMF注资180亿美元的计划时指出，IMF必须增加透明度，同时进行以下几方面改革，否则就不会得到成员国的积极协作：①在向收支平衡状况不佳的国家发放国际援助时，必须收取高于市场利率的利息，借方必须在两年半时间内还本付息；②要求借方取消贸易壁垒，取消政府强制命令的非商业贷款，在处理破产问题上，必须公平对待所有贷方；③敦促借方开放农产品市场，并在劳工权益和环境保护等方面做出更大努力；④IMF贷款不得用于补贴国内遭受金融危机打击的公司；⑤组成一个“国际常任顾问委员会”对IMF各项援助政策进行审查。