关于农村信用社推行合作制的研究

关于农村信用社推行合作制的研究⁽¹⁾

一、“合作制道路”是正确、必要的选择

“集体所有制”的农村信用社，产权很不明晰。通常，在农信社的所有者权益中，“历年积累”占大头，“历年积累”名义上属于“集体”。然而这“集体”是谁?是入股社员，还是农信社职工，抑或其他?说不清。长期来，农村信用社依赖“行政约束”运行，“脱钩”后，如何成为真正“四自”的金融主体?显然，这首先需要“明晰产权”，进而建立较为完备的“产权约束”。农信社今后的产权制度安排无非两种选择:或者股份制，或者合作制。从我国的实际情况来看，合作制是恰当的选择。

首先，农村信用社在我国金融体系中的定位决定了它应当走合作制道路。农业是我国国民经济的基础，我国农村人口占全国总人口的70%。农业的发展，农民的富裕，农村经济的不断繁荣，都不可缺少有力的金融支持。面向“三农”的金融服务有两个特点。一是“分散、小额”。农户及农村中小企业数量众多，但单笔业务的金额甚小。二是带有一定的政策性。农业是弱质产业，利润通常不高，同时，“分散、小额”使得金融服务的单位成本较高，因而纯商业性金融是难以适应的。基于这两个特点，要求面向“三农”的金融机构，既要与“三农”有较密切的联系，能够适应“分散、小额”的服务对象，同时经营行为又不能是“纯商业化”的(当然，国家因此要给予政策优惠)。中国农业发展银行虽然是主要为农业、农村服务的政策性银行，但它无法适应“分散、小额”的服务对象，进而难以成为面向“三农”的主力。中国农业银行则已被定性为商业银行，同时，它也难以深入农村去面对大量“分散、小额”的客户。其他银行则就更难以承担这一任务了。唯一能较好地适应上述要求的便是农村信用社。农信社土生土长在农村，与广大农户有着天然的密切联系，并且机构数量众多，经营规模不大，能够较好地适应“分散、小额”的服务需要。但也必须注意，要切实防止“脱钩”后的农信社走“纯商业化”道路，因为这会使其脱离为“三农”服务的轨道，因此，将其定向为合作制而不是股份制，正是防止“纯商业化”的关键。因为，若搞股份制，一则，出于股东的利益，经营势必追求利润最大化，进而必将逐渐背离为“三农”服务的市场定位;二则，由于经营行为、产权制度与商业银行没有明显差别，进而，国家也就很难给予政策优惠及建立财政补偿机制。若走合作制道路，情况就大不一样。一则，合作制能使农信社与广大社员农户的联系更加紧密，在广大社员的民主监督管理下，农信社势必更牢固地坚持为“三农”服务的市场定位;二则，由于服务对象、经营行为、产权制度均有别于商业银行，因而国家可以名正言顺地给予政策优惠，并建立完备的财政补偿机制。

其次，农村信用社要在日益激烈的金融竞争中生存发展，也只有走合作制道路。“脱钩”后，农信社由于经营机制欠活，历史包袱沉重，加上“专业银行商业化”的冲击，总体上说，困难甚大:市场份额持续下降，不良资产居高不下，多数农信社发生亏损。欲改变上述不利局面，在金融竞争中良好地发展，必须扬长避短，干出特色。目前，就绝大多数农信社而言，基本优势是:熟悉与贴近农村、农民。主要劣势是:规模小，资本金少，抗风险能力弱;相对于现代商业金融业务拓展的需要，人员素质明显偏低，内部管理欠严格、制度欠完备;结算手段不足，结算速度慢。农信社若以这样的条件搞股份制、“纯商业化”，与各家商业银行同台竞争，难免“凶多吉少”。结果往往是:存款市场份额不断下降，原有不良资产难以化解，资产质量不断恶化。若走合作制道路、坚持面向“三农”，情况就会不一样。一方面，坚持服务“三农”、以“分散、小额”客户为主，新增贷款的质量较有保证(以往实践表明，“垒大户”是农信社不良资产的重要根源)，同时，在广大社员的支持帮助下，化解原有不良资产也会容易一些。另一方面，按“交易量—存款积数—返还利润”，会使社员存款的实际利率随经营业绩而上浮，而财政补偿机制的进一步完备又将促进返利能力的提高，这将十分有助于提高农信社在存款市场上的竞争力，并且将会有更多的农户与小企业愿意成为社员。这样，农村信用社就能在我国的金融市场站稳脚跟，赢得发展。

二、正视合作制道路上的困难

农信社走向合作制的道路十分崎岖，其中最大的障碍是我国缺乏相应的人文基础，经济条件也不够理想。新中国建立以来出现过的各种生产合作组织及流通合作组织，目前，基本上或者已经“转制”，或者早已名不符实。现存的农村信用社从创办开始就不是真正由农民群众自己组建的合作金融组织，而是某种程度的官办金融组织。当前，在农信社走向合作制过程中，合作制因素也不是从内部自然成长起来的，而是依靠行政指令从外部“注入”的。许多困难与矛盾便由此而派生。

首先，人们普遍对合作制认知不足，理解不深，以致在推行“合作制规范”时往往偏离合作制的实质。一些同志把走合作制道路视同于回归20世纪五六十年代，一些同志分不清合作制与股份制的本质区别，往往用股份制逻辑理解合作制。一些中层与基层的合作制指导者，对合作制既欠了解又欠理解，但又不去认真读书，他们在执行上级指令时往往带有怀疑甚至抵触情绪，效果难免欠佳。在高层指导者那里，把问题简单化、急于求成等脱离实际的倾向也相当明显。

其次，是“民主管理”难题。“社员民主管理”是合作制金融的重要特征之一，在“合作制规范”中也十分强调这一点，要求在广大农户入股成为社员后，通过民主选举建立社员代表大会、理事会和监事会，进而由“三会”负责管理农信社。乍一看，这一规定相当正确、合理，但在实际执行中问题甚多、矛盾甚大。一是民主选举与金融业任职资格的矛盾。我国公众的民主与法制观念欠强，在农村中尤甚，同时金融知识也不普及，具有金融从业资格的人不多。因而若真正实行民主选举，很难保证当选者能通过金融业任职资格审查。尤其是“三会”若真正拥有决策权，更难保证农信社的行为符合金融法规。二是“民主管理”可能导致不民主的矛盾。由于目前农村中尚缺乏良好的民主、法制观念与氛围，因而选举中很容易出现贿选、操纵等不良现象，尤其是在个私经营较为发达的地区。一旦发生大量贿选或选举被操纵的情况，“民主”的结果便适得其反。三是基层农信社的独立性与金融风险的矛盾。民主管理、“三会”决策将使基层农信社的权力大增，甚至真正成为独立法人，进而，县联社对基层农信社的管理权限与力度将被明显减弱。这种变化利少弊多。一则基层农信社的规模甚小，独立性的增大势必进一步削弱抗风险能力。二则目前大多数基层农信社的领导力量欠强，独立性的增强不利于改进内部管理、完善内部控制，也即不利于防范化解金融风险。

再次，主观意愿与现实的矛盾。农信社走合作制道路的决定是正确的，但也必须看到，这是一个涉及面甚广的社会系统工程，需要经历相当的时间才能最终完成。然而，上级部门总是要求快些完成，这种愿望无疑十分好，但往往有违于客观实际，进而“欲速则不达”。比如上级部门要求在两年内，通过“合作制规范”措施使大部分农信社成为“由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务”(此定义显得简单化，难以概括合作金融的基本内容)的合作金融组织。其实，除个别农信社外，要在两年内真正实现“民主管理”是不可能的;同时，所谓“合作制规范”其实也远不完善，其中的利润分配是按“股份制加高利集资”逻辑设计的，分红率通常超过净资产利润率，以致社员户均股金少了，分红不起作用，但户均股金多了，农信社又负担不起，处于两难境地。又如，鉴于社员户均股金额小、入社比例要求高的“海宁模式”推广的效果不明显，某上级部门又拿出“社员户均股金额大、入社比例要求低”的新模式，并称之为“真正的合作制规范”，提出新套路是好事，但称之为“真正的”则未免轻率，是否将来会再来一个“真正的真正”呢?不久前，某上级部门为了激励士气、推进工作，提出要用当年推行联产承包责任制的劲头来推行合作制。其用意显然十分好，但将合作制与联产承包责任制并列类比则明显欠妥。联产承包责任制是中国农民的伟大创举，土生土长的，因而只要尊重农民的意愿，从实际出发放宽政策，就能迅速推开。而合作制金融则不同，要启蒙、学习、探索，要从外部向农信社“注入”合作制因素，对原先的行政约束体系进行艰苦卓绝的改造。众所周知，国有企业的股份制改造已进行了多年，但是国有控股公司的经营机制尚未发生根本性变化。恐怕农信社的合作制改造也不会比国有企业股份制改造容易。

三、因地制宜，讲求实效，造就有中国特色的合作金融

由前文可知，农信社走合作制道路的根本目的在于:第一，造就能有效地为“三农”服务的金融机构;第二，促进农信社自身的发展与风险的防范化解。“合作制”只是实现目的的必要手段，因而在合作制改造中必须紧扣目的，以目的为轴心。我国不仅国情有特色，而且地域广大，各地的经济、文化背景千差百别，因而在走向合作制过程中要十分注意因地制宜，避免简单地搬抄外地经验，更不能“一刀切”。唯此，才能取得良好实效。

鉴于合作制改造的复杂性、艰巨性，此项工作不可能一蹴而就。大体上，应当分两步走。第一阶段，用3—5年或更长一点的时间，在全国所有的农信社建立起合作金融的初步框架;第二阶段，再用一定的时间使合作制真正地完善，并形成全国性的合作金融体系。第一阶段的主要任务如下。

首先要深入开展一场合作制的启蒙教育。要组织“合作制”的各级指导者及农信联社的负责人认真读书，学习合作制的有关理论及实践资料，弄懂合作制尤其合作金融的起源、发展及基本特征，弄清我国合作制的过去、现在与未来，明白我国农信社必须走合作制道路的道理，并且通过深入调研，弄清本辖区内农信社的体制现状及其与合作制的差距，进而确定改革的基本思路。学习后应当进行严格考查，不及格者不宜再留在指导合作制改造的岗位上。

其次，在“启蒙”的基础上积极试点，以点带面，扎扎实实地推进。试点不光要先走一步，而且应当持续不断地搞下去，直到真正成为“四自”的合作金融组织为止。不能像当年的海宁市联社那样，试了一阵，还是个不伦不类的“半拉子”就停下了。选择试点的基本条件是:联社领导力量较强，搞合作制的决心大，自愿先走一步，同时上级指导力量也较强。各省应当多搞一些试点，并在不同经营状况及经济环境的联社进行试点。要在遵循合作制改造的基本方向的前提下，充分发挥各试点的创造力，鼓励他们根据实际情况采取有所不同的具体措施，并且允许失败、曲折。试点的作用主要是积累经验、树立榜样。“榜样”不是指搞出某种定式(像当年的“海宁模式”那样)，让其他联社照搬照抄，而是要以试点联社的优良业绩——更好地为“三农”服务，良好的自身发展，金融风险的有效化解——来说话，使人心悦诚服，真正感受到合作制道路的正确性，进而影响、促进非试点联社也走上合作制改造之路。对于暂时还想不通、不愿搞合作制的联社，应当允许暂时等待，再看一阵。对于这些联社及还不具备实行合作制改造条件的联社，应当主要抓好三件事:坚定为“三农”服务的市场定位;领导班子建设与整顿;内控制度建设与完善。

再次，做好有关的各项工作。农信社的合作制改造是一项复杂的社会系统工程，内容甚为广阔。在第一阶段中，主要应做好下列工作。

1.发展社员。大量吸收新社员，重新界定老社员。社员缴纳的股金不是分配红利的依据，而是一张“门票”，是取得“社员权”的依据，其性质与股份制的股金截然不同。将“股金额较小，农户入社比例较高”及“股金额较大，农户入社比例较低”两类模式相比较，恐怕前者更符合合作制原则，因此，建议尽量采用前一类模式。但是，具体股金额应当根据当地的实际情况来确定，也不宜过小，而且今后可随情况变化加以调整。同时，应对农户、个体工商户、小企业制定不同的股金标准，因为三者享受的服务量存在明显差别。大中型企业不能吸收为社员。农信社员工都应入股成为社员，股金额一般地应当不低于个体工商户，以示其风险责任。员工入社后，享受与其他社员同等的社员权利。应当把“发展新社员、界定老社员”看做是宣传、发动群众，向广大农民群众进行合作制启蒙教育的绝好机会;同时也是教育员工更好地为“三农”服务进而改进农信社工作的大好机会。要通过“发展社员”使农民群众认识并感受到农信社确实是农民自己的银行，进而使农民群众的心与农信社贴得更紧。这种效果是不能以吸收的股金数量来计算的。

2.建立符合合作制原则的物质利益回报机制。社员的股金不分红，原则上也不增值(这样，退股时也省却许多麻烦)。这一点十分重要，不这样做，就不能摆脱股份制逻辑。社员的物质利益权利主要是:按存款积数返还利润，享受比非社员优惠的贷款条件(包括利率)，以及其他可能的优惠服务。当然，社员的“贷款优惠”不能以增大风险为代价。

3.从速界定“历年积累”。通常，“历年积累”占农信社所有者权益的绝大部分。它属于“集体”，但这“集体”是谁?尚不明确。由于权益主体的不明确，一则不利于建立完善的合作制产权制度;二则不利于保护这块公有财产。目前，在那些效益较好、“历年积累”数量较大的农信社中，觊觎这块资产的现象已相当明显。个别信用社员工，公开提出这块资产应当分给职工。在有的农信社中，则利用现存农信社体制中的股份制逻辑，在发展社员过程中令员工大量入股，其意图十分明显，在于首先侵蚀“历年积累”的利润，进而侵蚀“历年积累”本身。由于1986年前农信社是免税的，农户社员股一直实行保息分红，农信社职工还享有税后利润10%左右的劳动分红，因此，界定的基本原则是资产是否姓“公”，但其利润则按合作制金融的原则适当分割。笔者建议，可以将其界定为县级合作金融基金，由县财政部门负责掌管或者委托适当的机构代为掌管。基金是农信社的资本金的主要组成部分，运作所得利润可分成三部分:一是保留10%作为员工的“劳动分红”，但应更名为奖励基金;二是充实自身，以使农信社资本金不断增长;三是按交易量返还给社员(社员股金带来的利润当然也按交易量返还)。在国家、省、市尚未制定相应法规时，县人大应当为该基金制定暂行管理条例，以策基金安全。

4.关于“三会”的作用。在合作制改造的第一阶段，不宜搞真正意义的“民主管理”，“三会”不能成为决策机构，而主要是在农信社与广大社员之间起联络、桥梁作用的机构。应当在这一层意义上充分发挥“三会”的联络、咨询、监督作用。

5.从实际出发处理好县农信联社的体制定位。目前，我省绝大多数县农信联社的职能已经远远超出行业管理范围，形成“准一级法人”体制。县联社不仅有权调度基层信用社的资金、审批财务开支、制定规章制度，而且有权任免基层信用社主任、撤并基层信用社，显然，基层信用社的独立法人资格已名不副实。这种体制是在金融发展与竞争过程中形成的，有其深厚的现实基础。目前，农信社主要以县联社为单位参与金融竞争，县联社领导班子的强弱、工作的优劣，直接决定了全县农信社的业绩。在合作制改造中如何对待“准一级法人”体制?是让其向“一级法人”演化，还是让基层信用社成为名副其实的独立法人?这是值得深究的。总的原则是要从实际出发。就浙江省而言，多数县联社以向“一级法人”演化为优。一则，能增强县联社的权威，名正言顺地对基层信用社进行领导管理。进而有助于强化内部管理，更有助于推进劳动、分配制度改革，消除“铁饭碗”、“大锅饭”。二则，能强化资本金调度，增强放贷与抗风险能力。三则，县联社更适合于作为合作制产权的基本单位。浙江农村的一般情况是人口密度大，人均土地少，工商业较发达，比重远高于农业。如果合作制金融以基层信用社为单位，事实上是难以良好生存与发展的。同时，“合作金融基金”以县为单位也便于管理。四则，有助于农信社高级经营人才的成长。高级经营人才乃是农信社活力的重要源泉，要使他们更多地涌现，就应当为其提供适当的驰骋舞台。县农信联社是目前金融竞争中的基本单位，规模也较合适。实行“一级法人”后，联社负责人将拥有必要的经营权限，进而必能促进高级经营人才成长。从“准一级法人”转向“一级法人”也不能“一刀切”，其必须具备的基本条件是:联社与多数基层社均有此要求;联社的领导力量较强，能够胜任“一级法人”的要求。

6.加速完善财政补偿机制。这是促进合作金融健康发展的必要保障。一个完善的财政补偿，最终要免除合作金融组织的一切赋税。在第一阶段，可先免除所得税，暂时保留营业税。但是，营业税收入要用于帮助农信社冲销呆账及补充合作金融基金。营业税中的地方税部分由省内集中，统一使用;国税部分则由国家统一使用。同时，中国人民银行应当调降合作金融组织的存款准备金率，可以一次或分次将存款准备金率调降到零。

7.处理好“合作制”与商业化经营的关系。农信社的市场定位是:农业、农户、个体工商户及农村中小企业。由于浙江农村中农业产值的占比一般都很低，进而农业与农户贷款的占比也都不高，在某些工商业发达的县(市)仅占有10%左右甚至更低一些。对中小企业及个体工商户的贷款是不具有“政策性”的，只能以利润为目标，搞商业化经营。由此便引出“合作制”与商业化经营有无矛盾、能否结合的问题。笔者认为，两者的关系是能够调适的，能够结合的，其关键就在于市场定位的次序不能颠倒。不论农业、农户的贷款需求有多少，都应当首先予以满足，并且多方面提供服务，包括探索农村金融与农业科技推广相结合之路。只要坚持上述市场定位与顺序，那么“商业化经营”便多多益善。因为，只有利润多了，才可能向农业、农户提供更多的优惠服务，也才可能按交易量向社员返还更多的利润，进而也才能使合作制更加巩固和发展壮大。至于如何确保正确的市场定位与顺序的问题，则一靠联社的自我约束;二靠人民银行的金融监管;三靠政府部门的指导监督。

8.理顺地方政府、人民银行、农信社的关系。“脱钩”后，人民银行就肩负着管理农信社的三重职能:金融监管，行业管理，充任“婆婆”。作为过渡性应急措施，这样做是必要的，但若长此以往则明显不妥。目前，“脱钩”已三年，上述格局急需改变。改变的原则是，人民银行仅仅承担对农信社的金融监管，行业管理与充任“婆婆”职能交给地方政府。因为，农信社属于“地方金融业”，党的关系都在地方，因而行业管理权自然应当属于地方政府，现存农信社是依靠行政约束运行的，还离不开“婆婆”，因而地方政府还应充任“婆婆”。三者关系调整后，地方政府便应当依据有关法规领导管理农信社，就好像国务院领导管理“四大银行”那样。人民银行除了日常监管外，还应当为地方政府提供参谋服务，并且从金融监管部门角度对地方政府的不符合金融法规及不利于金融安全的措施行使否决权。

9.清理“历史包袱”及补充资本金。目前，农信社资产风险甚大。在浙江省，农信社账面上的不良贷款率为24%左右，全国则为40%左右，实际数字还要更高一些，不少农信社账面上已是资不抵债。农信社的“包袱”是长期累积形成的，其中一部分不良资产还是当年由农业银行“转嫁”遗留的。目前，“历史包袱”之沉重，不仅农信社自身无力化解，而且地方政府也无力承受，这就是地方政府不愿意接管农信社的主要原因。对此，应当从实际出发，综合治理，以促进农信社健康发展及调动地方政府“接手”的积极性，并多渠道筹措核销呆账、补充资本金所需的资金。其措施包括:第一，农信社缴纳的营业税。前文已述。第二，债券。目前总需求不足，是发债的大好时机。可根据各省的经济状况与偿债能力，批准各省发行不同数量的地方债券，专门用于农信社的核销呆账、补充资本金。国家也可以发行一些专门用于此项的国债。第三，其他财政支持。中央及各地财政应根据实力给予适当支持。第四，农信社自身的呆账准备金与社员股金。同时，对于极个别资产全部烂光的农信社也可准予“破产”。

10.关于“市联社”及“省信合协会”的职能问题。这两者已被提到议事日程上。通过自下而上层层参股形成合作金融体系，从长远看，确有必要，但必须注意，若基层的法人还不是“四自”的，那么，这样形成的上级法人也不可能是“四自”的，只会是一个行政性体系。因此，在“市联社”与“省信合协会”问题上，必须防止行政性体系复归。笔者认为，目前“市联社”应是行业管理机构，不搞经营，无需资本金，自然也无需县农信联社入股;“市联社”直属市(地)政府领导，代表市(地)政府行使行业管理权，并与县政府(因县联社的党组织关系在县里)共同行使“婆婆”职能。一旦县联社真正成为“四自”的合作金融组织，“婆婆”职能自然终止。“省信合协会”的定名有所不妥，应改为“省合作金融管理处”。就浙江省而言，可以将其设置为省计经委下属的处级部门，基本职能是作为与“市联社”对口的上级领导管理部门。这样，其功能也可与目前的省农金改办相衔接。

11.发现、选拔、造就合作制人才。要使合作金融在我国大地上真正开花并结出丰硕之果，需要大批热爱合作制的人才，不仅要有高级经营人才，而且需要能为合作制奋斗终生的仁人志士。我们要有中国的欧文、莱弗森。要注意发现、选拔对合作制忠诚、事业心强、潜质好的人，及时把他们推上适当的岗位，并为他们的进一步脱颖而出创造条件。

12.及时制定《合作金融法》，以使合作金融的运行与发展有法可依，受到法律保障。

【注释】

(1)刊于《经济社会体制比较》1999年第6期。