“国委员会”＆“牙买加协议”

补救行动2：“20国委员会”＆“牙买加协议”

不管怎么说，1971～1973年浮动汇率与20世纪30年代的竞争性贬值并不相同，各国政府还是做了很大努力才最终放弃钉住汇率制度的。各国政府间有很大的利益冲突，但各国在尽力合作以避免出现像20世纪30年代那样的大灾难。即使“史密森协议”瓦解了，在国际货币基金组织领导下各国还在尝试一个更为根本性的改革。

1972年7月国际货币基金组织政府间理事会开会商讨国际货币体系改革及其相关问题，这个政府间理事会就从原来的“10国集团”扩大成了“20国委员会”。因为在20世纪60年代主要货币问题都是由“10国集团”内部协商决定的，许多第三世界国家感到“10国集团”根本就没有代表它们的利益。这样在1972年7月“20国委员会”成立，即在“10国集团”的基础上加上了阿根廷、澳大利亚、巴西、埃塞俄比亚、印度、印度尼西亚、伊拉克、摩洛哥、委内瑞拉、扎伊尔10个国家。

“20国委员会”在1972年9月开始运行，它们希望在1973年之前对国际货币体系重新达成一个新的框架协议。遗憾的是，直到1974年6月它们还在互相争吵，仍然没有达成一个一致的新协议。它们认为在1～2年内国际货币体系改革事宜不会有什么集体性的成果，按“20国委员会”主席的话说，改革的一些措施可以先行一步，但更为根本的举措还是需要交给时间来完成。

“20国委员会”对于改革蓝图的讨论无果而终，其实也是情理当中的事情。20世纪70年代世界出现了一系列大家都未曾预料到的新经济事件。第一个就是1965年以来逐渐积聚起来的全球通胀在1973～1974年达到了很严重的地步，从1970年到1973年的第一季度，各国政府为了稳住本币对美元的钉住汇率纷纷在外汇市场上输出本币，购进美元，各国中央银行手里积累的美元储备增长了346%。通过创造高能货币，各国价格上涨得也很厉害，这样就引起了世界通胀。第二个就是石油出口国组织（OPEC）突然提高油价引起了石油危机。这个事件致使20国在一些关键性的重大问题上存在严重的利益冲突。

“20国委员会”没有能够拿出一个综合的方案，只是达成了两个有限的政策倡议，一个是“改革大纲”，另一个是“几个行动计划”。

这两个政策倡议实际上没有实质性的内容，只是几个修修补补的讨论结果，对于黄金和美元脱钩后的浮动汇率调整机制和“布雷顿森林体系”垮台后的世界流动创造机制问题来说，只是隔靴搔痒。

“改革大纲”认为各国之间应该达成一个有效率的、对称的国际收支调整机制，不仅包括一个运行更好的汇率机制，而且应坚持汇率的稳定但可以调整，特殊情况下也可让汇率浮动，各国应该对国际间的资本流动，尤其是投机资本的流动进行监管，并且保持合作；大家应该找出一种合适的国际收支不平衡清算方式，使大家的责任相对对称，尤其是要用SDR来替换黄金和主要大国货币，使之成为国际流动性的创造方式，充分协调好国际收支调整和全球流动性创造之间的运行机制；大家还认为发达国家应保证有充分的资源流入发展中国家，以帮助发展中国家发展经济。

20国之间利益冲突得很厉害，大家的政策立场都不一样，所以也只能提出这几条人所共知的原则性共识。

出于同样的政策冲突原因，“几个（可以立即实行的）行动计划”方案也回避了实质性问题。其最大贡献在于对浮动汇率机制提出了一些指导性原则，以避免出现像20世纪30年代那样的浮动汇率机制下的恶性竞争。

1967年9月国际货币基金组织召开了一次会议，在Rio de Janeiro的倡议下，国际货币基金组织章程在1969年进行了一次修订，这次修订的主要结果是创建了“特别提款权”（Special Drawing Right），以此来挽救风雨飘摇的“布雷顿森林体系”。当时美元充当国际储备货币已经开始遭受责难，一方面随着国际贸易的增长，全球流动性需求越来越大；另一方面美国赤字越来越大，美元泛滥遭受到各国质疑。

“特别提款权”又可称为“纸黄金”，它可以通过国际货币基金组织无限地凭空创造分发给各成员国，以此替代美元来解决世界流动性创造问题。分发给美国的SDR也可补充黄金储备来应对美元危机。但是因为它的份额太小，只是杯水车薪，所以“特别提款权”计划没有真正运行起来，国际货币基金组织也只在1970年、1971年、1972年分发了一些配额，但是这些配额只占到各国外汇储备的很小一部分。

“20国委员会”倡议扩大SDR作为各国储备资产的使用范围，提出一个新的估值SDR以及提高其收益率的方法。也就是把SDR和原来只与美元挂钩以折算其汇率的做法，改成和“一揽子货币”挂钩的做法。这“一揽子货币”包括16种货币，这16种货币的国家都是占到1968～1972年世界贸易出口总量1%以上的国家，其货币在“一揽子货币”中的权重按照该国在国际交易总量中的相应比例折算出来。SDR和更多货币挂钩后就使SDR的资产价值更为稳定，也使SDR作为各国持有的储备资产更有吸引力了。

提高SDR的利息收益率也能提高SDR作为储备资产的吸引力。原先SDR年度名义利息收益率大概为1．5%，现在“20国委员会”提议把SDR的利率和私人金融市场上的利率联系起来。SDR的年度利息收益率提高到5%，也提高了SDR相对于美元和其他一些货币作为储备资产的吸引力。

但是无论是把SDR和“一揽子货币”挂钩，还是提高SDR的年度利息收益率，都没有提高SDR作为各国储备资产的地位。1970～1972年分发给各国总量为95亿单位的SDR之后，国际货币基金组织再没有分发新的SDR配额。［19］

发展中国家能够领到的SDR数量很小，曾经有一个帮助发展中国家应对出口市场短期恶化的“临时金融支持安排”，在“20国委员会”的提议下，国际货币基金组织又设立了两个针对发展中国家的信贷支持计划。一个是“国际收支不平衡的长期支持基金”，另一个是为帮助它们应对1973年石油价格高涨的“石油支持基金”（1973年3月份这个“石油支持基金”也取消了）。除此之外，国际货币基金组织和世界银行还成立了一个联合发展委员会，来讨论通过资源输入来支持发展中国家发展的问题。

不久之后，为了推进过渡阶段的改革议程，国际货币基金组织又成立了“政府间理事会的临时委员会”替代了“20国委员会”。但实际上这个“临时委员会”的成员差不多还是原“20国委员会”的成员。

成立之后，“临时委员会”马上开会讨论改革事项。1976年1月份在加勒比海岛国牙买加的首都金斯敦，“临时委员会”开了一个特别会议，达成了一个新的“一揽子”计划。这个“一揽子”计划涉及国际货币基金组织条款的正式修订，需要各成员国的同意，至少得要18个月的时间才能生效，因此在1978年国际货币基金理事会才对这个“牙买加协议”通过了“第二修正案”。

“牙买加协议”被人们看做是国际货币体系改革的一个重大突破，就像“临时委员会”主席所说的，“牙买加协议”是1973～1976年4年来努力的一个重大成果，会带来根本性的变革。一个新的国际货币秩序似乎就在牙买加诞生了。

“牙买加协议”中有以下四项核心内容：

第一，浮动汇率制度在官方层面上合法化了，原来在“布雷顿森林体系”下纯粹浮动汇率是不允许的，各国得严守黄金平价的固定汇率制度。欧洲各国经过汇率投机风潮的折腾后在1973年3月关闭了外汇市场，当再次开市时大部分货币实际上都实行自由浮动汇率。但至少到1974年各国政府还是在固定而可调整的汇率思维框架下思考国际货币体系的改革。“20国委员会”在扫除固定汇率制度的意识形态上又推进了一步，认为浮动汇率在紧急情况下至少是一种有用的技术手段。而这一次，“牙买加协议”表明各国政府彻底改变了原有观念，各国政府认为钉住汇率和浮动汇率制，是可以自由选择的。

第二，降低黄金作为国际货币储备的价值，“牙买加协议”中4个主要条款：①各国不再提供官方的黄金价格；②成员国和国际货币基金组织的交易用黄金来结算不再成为成员国的一项义务；③国际货币基金组织从其黄金储备中拿出1／6（大概2500万盎司）来，以之前的官方价格和各成员国的相应额度，再返卖给各国；④国际货币基金组织从黄金储备中拿出1／6来，在4年内通过公开市场拍卖销售掉，获得的利润作为援助发展中国家的基金。

第三，国际货币基金组织的总基金额度增加1／3，石油出口国组织（OPEC）国家在基金内的额度比例从5%上升到10%。

石油出口国组织（OPEC）国家和发展中国家加起来的额度要占到总额度的1／3，发达国家在国际货币基金里占的比例也就相应降低了。这对OPEC国家来说尤其重要，因为国际货币基金组织中各国政府代表的投票比例权重是按照其基金额度比例来算的，按照老的计算方式，OPEC国家的基金额度比例是不会增加的，1973年石油价格高涨后OPEC国家感到它们作为有实力的金融国家在国际货币基金组织的发言权应该提高。

有一个问题是，原来国际货币基金组织规定其决议要得到80%的通过才能生效，而只有美国一家有超过20%的基金配额，也就意味着只有美国可以一票否决。提高其他国家比例，降低美国比例之后，美国将会失去一票否决权。“牙买加协议”在提高他国基金比例的同时，也重新修改了其投票规定。其决议生效要得到85%的大多数通过，这样美国也保留了其一票否决权。

第四，除了原来国际货币基金组织的信托基金外，国际货币基金组织再增加两项措施来援助发展中国家。一个就是把原来的援助基金永久化，还有一个就是把发展中国家的一次性借贷额度提高45%。这两个规定应该说是有利于发展中国家的，实际也是“临时委员会”里发展中国家同意“牙买加协议”其他条款的一个补偿。

但是“牙买加协议”并没有诞生新的国际货币体系。“牙买加协议”作为“布雷顿森林体系”的补救条款，实际正式宣布了各国浮动汇率的合法性。浮动汇率制从1971年逐渐变成一个现实后，各国不得不承认这个现实。这个协议在国际收支不平衡的调整机制和世界流动性创造机制上都没有取得很大进展，“牙买加协议”的条款比较空洞，没有提出有力的政策工具来约束各国。

1978年国际货币基金组织针对“牙买加协议”通过了“第二修正案”，这个修正案也就是对“牙买加协议”的认可。“第二修正案”把国际收支调整机制规定为一个有管理的浮动机制，各国中央银行可在必要的时候干涉外汇市场以影响汇率。所谓必要的时候是指当各国汇率偏离其长期真实汇率时，中央银行应该对其干涉使其维持在长期真实水平上，也可以叫做干净的浮动。各国中央银行不应该借浮动的名义操纵汇率，以获得出口市场的不公平竞争力，如果是在操纵汇率，那么这种汇率浮动就是一种肮脏的浮动。

有管理的浮动这种说法实际上反映了法国和美国之间的一种利益妥协。

1975年11月在法国的兰博里特，美、英、法、日、德、意六国开了一次经济峰会。在这次经济会议上美国主张实行一个自由浮动的汇率制度，以尽快摆脱“布雷顿森林体系”对美元的拖累。但法国还是主张回到一个稳定但可调整的汇率制度，这实际上也是临时委员会之前的“20国委员会”的多数国家所一直主张的。法国认为1973～1975年汇率波动的幅度实在太大，有时会达到20%的浮动范围（高时曾达到10多个法郎＝1美元，低时降到4个多法郎＝1美元），这简直是非理性的。因为法国手头上有大量美元储备，所以如果任由美元肆意贬值，其美元储备就会大大缩水。

法国和美国的分歧一直持续到1975年11月的临时委员会会议。召开“牙买加协议”会议时，美国和法国不得不相互妥协，作出实行有管理的浮动汇率制度的决定，“有管理的”代表法国的观点，“浮动的”代表美国的观点。

有管理的浮动汇率实际上没有什么意义，国际货币基金组织对于干净的浮动和肮脏的浮动、短期的汇率波动和长期的真实汇率没有制定区分的规则，所以各国中央银行干预外汇市场是合法还是不合法，也没有一个明确的说法。

法国和美国之间的分歧实际上还反映了欧、日盈余国和最大赤字国美国之间的分歧，美国认为盈余国应通过较大幅度的汇率升值来调整全球经济不平衡，最好是一次性调整到一个真实的较高水平上。而欧、日认为全球经济不平衡美国要负最大的责任，汇率调整只能是一个缓慢而宽松的调整，不然只是便宜了美国，欧、日承担了大部分的成本。

“第二修正案”后国际货币基金组织的使命也发生了很大变化。修改后的国际货币基金组织章程规定，国际货币基金组织负责监督成员国汇率政策的制定，每年要对此进行磋商，另外还对发展中国家的贷款进行了详细的规定。整个国际货币基金组织的章程条款突出了两个任务：监管和有条件的贷款。实际上国际货币基金组织的监督效果是有限的，对于那些没有国际货币基金组织援助项目的国家来说，国际货币基金组织的建议没有强制性，可以听从也可以置若罔闻。但是，对于那些需要国际货币基金组织提供援助性贷款的发展中国家来说，监督和有条件的贷款就连在了一起，对借贷国有了约束力。

可以说，从“牙买加协议”和“第二修正案”后，国际货币基金组织的使命就偏离了“布雷顿森林体系”的意愿，不再是成员国之间相互帮助、渡过难关的中介机构了，而几乎成了一个纯粹的国际金融机构。它的成员利益不再一致，而是分为有钱的贷款国的利益和需要援助的借债国的利益两种。

1978年后，美元摆脱了虚金符号，但仍是重要的本位货币；黄金不再是国际货币的参照，尝试替代黄金的“纸黄金”SDR也作用甚微；固定汇率制度彻底瓦解，主要国家货币间的汇率调节更多地依赖市场，美元、日元和以西德马克为主的几大欧洲货币间没有了制度化的合作，汇率浮动范围很大。

1976年通过的“牙买加协议”和1978年通过的国际货币基金组织“第二次修正案”是两个标志性事件，它们宣布了“布雷顿森林体系”的正式结束。