“老工伤”问题的由来及解决

“老工伤”问题的由来及解决

李晓强　乐山市社会保险事业管理局

【摘要】　本文首先对“老工伤”进行概念定义，与用时间划断的常规理解不同，笔者提出了“老工伤”实质上应该是指“未纳入工伤保险统筹的工伤人员”的观点。文章认为，在缺乏明确的政策依据、国有企业大面积的破产转制、职业病所具有的潜伏性和长期性等多重因素的共同作用下，“老工伤”问题积患深重而久拖不决，已经成为影响社会稳定的一个重大因素，因此，应该尽快引起重视并加以合理解决。文章重点对“老工伤”的三种政策适用观点进行了分析，提出“老待遇老办法，新待遇新办法”应该是处理“老工伤”问题的基本原则。最后，文章提出了五点意见，对在实践中解决“老工伤”问题指出了一条具有可操作性的思路。

【关键词】　老工伤　待遇

Abstract This paper first defines the concept of“old work－related injuries”.The author proposes that unlike the regular standard in terms of time，“old work－related injuries”essentially means“the injured workers who are not included in the coordination of workrelated injury insurance”.This paper points out that this problem has become a major factor influencing the social stability for it remains unsolved due to several reasons such as the absence of clear policies，the bankruptcy and restructuring of state－owned enterprises and the potential and long－term effects of occupational disease.Therefore，this problem should be attached great importance and solved as soon as possible.This paper focuses on the analysis of three views on applicable policies of“old work－related injuries”，and highlights that the view of“old methods apply to old treatment，new methods apply to new treatment”should be the basic principle to deal with this issue.Finally，the paper presents five points which suggest a feasible way to solve the problem of“old work－related injuries”in practice.

Key Words The old work－related injuries Treatment

一、“老工伤”的定义

所谓“老工伤”，目前缺乏准确的定义，截至目前，在国务院和劳动保障部关于工伤保险的一切法规和政策文件中，从来没有“老工伤”这个词汇出现。在工伤保险实务中，一般的理解，是将发生在1996年10月1日《企业职工工伤保险试行办法》实行以前的工伤统称为“老工伤”。事实上，这个理解也存在偏差。笔者认为，“老工伤”是个不规范的用词，恰恰是这个用词导致了人们对于“新”“老”工伤的划分，进而导致了对于工伤政策适用的争议。“老工伤”的规范定义应该是“未纳入工伤保险统筹的工伤人员”，这就意味着不仅1996年10月1日以前，就是2004年1月1日《工伤保险条例》生效后，因为用人单位没有参加工伤保险，发生工伤后无法从工伤保险基金获得相关待遇的人员，都可以称为“老工伤”。在本文中，为了讨论的方便并简化措辞，仍然用“老工伤”来表述。

二、“老工伤”是老大难

“老工伤”问题是目前工伤保险领域最头疼的问题，长期困扰“老工伤”本人、所在单位以及政府部门，是个老大难问题。“老工伤”老大难，大致有三个原因:

首先，是对于“老工伤”的待遇处理始终没有专门的统一的政策，相关各方各执一词，对政策适用分歧较大。从1951年政务院《劳动保险条例》开始，到1996年劳动部的《企业职工工伤保险办法》，再到2004年国务院《工伤保险条例》，我国的工伤保险制度在大的方面就有三次变化。其间，大概在20世纪80年代末90年代初，各地还自行突破《劳动保险条例》进行工伤保险制度探索，所以地方上在那个时期还有地方上的政策。从总体上看，工伤保险制度认定、鉴定和待遇支付三大板块的结构没有太大变化，但在具体的实施机构，尤其是在待遇的项目和标准上，则变化巨大。正是由于这些变化，导致了各方的分歧。

其次，国有企业破产转制激化了“老工伤”问题。从20世纪80年代中后期开始，国有企业陆续破产转制，由于相关政策的缺失，以及地方政府普遍存在的“降低转制成本以推动国有企业改革”的强烈冲动，“老工伤”权益遭遇漠视和忽略，“老工伤”顿然失去依靠，陷入无助境地。

第三，职业病所特有的潜伏性和长期性，使“老工伤”问题进一步复杂化。我国的《职业病防治法》第五十四条明确规定:“用人单位发生分立、合并、解散、破产等情形的，应当对从事接触职业病危害的作业的劳动者进行健康检查，并按照国家有关规定妥善安置职业病病人。”事实上，包括煤矿、化工等职业病多发企业在内的很多破产转制企业，都有意无意忽略了这个规定。

“老工伤”群体庞大。四川省初步统计数据表明，截至2006年末，全省有工伤人员79453人，其中已经纳入工伤保险统筹的仅20770人，占26%，未纳入工伤保险统筹的58683人，占74%，后者是前者的近3倍！“老工伤”问题积患深重，久拖不决，已经成为影响社会稳定的一个重大因素，应尽快引起重视并合理解决。

三、“老工伤”的政策适用

目前，对于“老工伤”问题的政策适用，大致有三种意见:第一种意见是“老人老办法，新人新办法”，即以“老工伤”人员发生工伤的时间为准，适用当时的政策。比如，某人是20世纪80年代发生的工伤，则采用并一直采用《劳动保险条例》的规定来处理其工伤问题。第二种意见是“老待遇老办法，新待遇新办法”，即以待遇发生的时间为准，适用当时的政策。比如，某人尽管是20世纪80年代发生的工伤，评定为工伤七级，若其在2000年与企业解除劳动关系，则应以解除劳动关系的时间为准，适用《企业职工工伤保险试行办法》，发给一次性伤残补助金。若其解除劳动关系是在2004年以后，则除了一次性伤残补助金外，还应发给一次性医疗补助金。第三种意见是完全适用新办法。其理由很简单，新办法实行后，老办法实际上就作废了。即便没有作废，也没有人来执行老办法了。

这三种意见各有其道理。用人单位比较倾向第一种意见，因为这样可以减少待遇支付。“老工伤”及其亲属比较认可第三种意见，因为这样可以获得更多待遇赔付。笔者认为，第一种办法过于严苛，第三种办法则过于宽松，第二种意见较为合理，应该成为解决“老工伤”问题的基本原则。

我们知道，工伤存在旧伤复发的可能，需要长期的医疗支持，严重工伤情形（完全或大部分丧失劳动能力的工伤职工、工亡职工的供养亲属）更需要长期的收入支持（伤残津贴或者供养亲属抚恤金），因此，工伤是一个长期事件。一般政策适用时采取的“老人老办法，新人新办法”，不能够直接用于“老工伤”。这是因为:第一，“老人老办法，新人新办法”，使“老工伤”无法享受到新政策的好处，这对于“老工伤”是不公正的。第二，过去的政策，在新政策出台后，新政策自然就替代了老政策，“老人老办法”实际上处于无着落的境地。更重要的是，政策本身是随着经济社会发展不断调整变化的，正因为过去的老政策不能够适应现在的形势才会进行变更修订，片面地采取“老人老办法，新人新办法”，将“老工伤”捆绑在已经完全不适应新形势的“老办法”里，显然是不合理的。笔者认为，“老人老办法，新人新办法”必然导致政策双轨，不仅现实中难以执行，也因为对“老工伤”明显不利而无法被其接受。所以，第一种意见是不合理也不可行的。

至于第三种意见，同样不合理不可行。“老工伤”是历史遗留问题，当然应该尊重历史。受限于一定的经济社会条件，当时的政策对于当时的工伤处理应该予以认可和保持。不少1996年10月以前发生工伤的“老工伤”人员要求享受一次性伤残补助金，笔者认为就不应该享受该待遇，因为当时适用的《劳动保险条例》并无该待遇的给付。

“老待遇老办法，新待遇新办法”是处理“老工伤”最为合理的指导原则，其本质是基于待遇的实际发生时间，分阶段的适用政策。如此既能够合理地保障“老工伤”的权益，又避免了不合理的待遇支付。

四、“老工伤”问题的具体解决

笔者认为，鉴于“老工伤”人数庞大，情况复杂，久拖不决反而会被动，所以最好尽快出台统一的政策，彻底地解决这个问题。在此，笔者提出一些具体的思路:

首先，在工伤认定环节，只要“老工伤”符合当时的工伤认定条件，有原始凭据可查，就应当承认其工伤是有效的。对于从国有破产转制企业下岗失业人员以及已经退休的人员，以前曾经从事有毒有害等可能患职业病的，在规定的一定期限内，诊断出患有职业病的，应当予以工伤性质认定。此外，应当加大《职业病防治法》的执法力度，通过法定的健康体检，对职业病尽早发现尽早解决。

其次，在工伤鉴定环节，如果“老工伤”或所在单位要求进行复查鉴定，应适用《工伤保险条例》相关规定，允许其进行劳动能力鉴定。

第三，在待遇给付环节，“老工伤”和“新工伤”在解除劳动关系时的待遇、医疗待遇、伤残津贴、供养亲属抚恤金、死亡待遇等方面，应该完全一致。

第四，“老工伤”人数众多，所需要的资金庞大，这也正是“老工伤”成为老大难的关键所在。笔者认为可以采取以下措施:一是用人单位还存在的，应以用人单位为主体，解决“老工伤”的资金来源问题。一至四级“老工伤”及其供养亲属，按照一定的标准缴纳费用并入工伤保险基金，移交社保管理。对于五到十级的，其日常的旧伤复发管理，用人单位可以自己管理，也可以委托社保管理。如果“老工伤”与用人单位双方都同意，也可以采取支付“一次性医疗补助金”来一次性的解决旧伤复发的问题。二是原国有身份“老工伤”，其原用人单位已经不存在的或者经营确实困难的，应由政府提供适当的资金扶持。三是工伤保险基金可以分担部分费用。各地在面上摸清楚“老工伤”的情况后，根据费用测算情况和“老工伤”分布情况，采取用人单位、政府和工伤保险基金合理分担的办法，应该可以解决资金问题。

第五，考虑到“老工伤”人数庞大，移交社保管理将大大增加社保的工作量，在大规模处理“老工伤”问题时，政府应增加社保经办机构的编制和工作经费。如果政府财力紧张，在用人单位与社保签订移交或委托管理协议时，政策应允许社保向用人单位一次性收取一定的管理费用，用于弥补人手与工作经费的不足。

（该文荣获2007年中国医疗保险论文评选三等奖）