监管改革的关键在于落实

监管改革的关键在于落实

马克·因崔特　奥纬咨询管理合伙人

非常感谢您黄教授！金融监管体制的改革，是非常大的一个话题，单就这个话题你要写文章，Dodd-Frank法案本身就有两千多页长，巴塞尔协议Ⅱ也有300多页的重要内容，其他的一些类似的法案都有几百页、甚至于几千页的一些补充和附件，所以显然是非常非常大的问题。

前面几位尊敬的发言人都已经说到了一些具体的问题以及改革的重点，我就不重复那些详细的一些细节性的问题，我只是提供一些我的整体的观点，对于改革的整体的认识。

首先在2 000多页的法案中间，虽然涉及到很多的改革内容，但是我们认为这只是对整体的监管机制，在英国、美国，国际上监管机构并不是真正愿意为金融体制进行特别的改变，他们没有让大的机构进行拆分。而且那些金融机构，几万亿美金资产的大的机构都是大到不能倒，而且倒了也没有办法拯救，所以它们那些能够做的金融行为也没有被彻底地、严肃地禁止。总体来说，这种逐步渐进式的、改进式的方式是法案中的主要内容，而不是真正进行彻底改变。

马克·因崔特

其次，还有一些重要内容是Dodd-Frank法案和巴塞尔协议Ⅲ等这些改革的一个共同点，里面有一些方面是非常积极、正面的。这里面一个大的问题是，它们如何加以实施，以及那些监管部门，它们有没有这个能力来实施这些新的改革措施，而且将一切掌握好，将这种新的创新服务和产品掌握好。它们不一定是在前台执行措施，而是在后台进行很好的宏观管理。

所以，巴塞尔协议Ⅲ里面讲到非常重要的就是资本充足率，规定让银行不能承担过多的风险，这本身应该是巴塞尔协议Ⅱ就应该做的，而且是10年前就应该实现的目标，显然巴塞尔协议Ⅱ的资本充足率是不够的。所以，银行可以以自己的方式来进行辩论，它们有各种不同类型的资本金，有的监管方就接受了银行的辩论。而且金融机构直接找到了智慧的方法，利用好的工具隐藏了自己的风险，它们有非常优秀的会计、律师、银行家，它们隐藏风险的速度和能力比监管部门抓住它们的能力快。

最后，我想整个金融机构包括私营的金融机构、包括监管者都太乐观了，对于我们了解风险的能力、管理风险的能力太过乐观，结果导致我们承担了太多风险。其实说到金融改革，不是说改革好还是不好，或者说改革的具体某些方法好不好，关键是监管者是不是真的有能力来把法案落到实处。今天很多人讲到了，再次的金融危机是不可避免的，只要这个东西是人类历史的一部分，我们总是有新的方法来承担风险。只要贸易不平衡的问题没有解决，我觉得在任何地方都有可能出现资产泡沫，在泡沫破裂之后带来危机。危机不是有没有的问题，而是我们能不能够尽可能减少这种风险的影响，尽量减少任何失败或者说失灵所带来的影响。

大家会问，这个危机背后的原因是什么？以及改革有没有用呢？原因就是银行承担了太多的风险，他们的杠杆率过高，而银行和金融机构之间的联系也非常大，导致了危机快速蔓延。我们为什么会陷入危机？整个金融系统高估了我们的能力，而低估了风险。从最根本来讲，是因为大家有充分的激励机制来承担风险，因为太赚钱了，而在这方面控制的激励机制太少了，就是说没有鼓励人们不要去承担风险。

那么监管者做什么？我觉得他们在做几类事情。我说的这个不是突破性的做法，而是渐进式的做法。第一个就是微观审慎，首先要禁止某些类型的风险，这样微观机构就不会承担风险。在很大程度上，发达国家并没有这样做，大部分的发达国家监管者并不认为他们可以这么做。他们觉得如果制止了一些机构做一些事情，那么其他的机构就会以另外的方式来承担风险，将来的风险更大。但亚洲更好地管理了风险。另外是限制杠杆，巴塞尔协议Ⅱ或者其他的要求都是增加风险报备，这些都是非常欢迎和积极的动向。但是问题是说，监管者能真正的落实吗？我想这是对很多国家来说都有这样的问题，就是它们的能力的问题。很多情况在政策层面，它们有很好的专家，对于一切的问题都非常了解，但是在执行层面，或者对于微观金融机构个体的监管层面，这个能力有很大的下滑。

第二个就是结构性的做法，比如英国银行业独立委员会制定的规则，就规定英国的储蓄银行和商业银行不能够进行投行服务，这个是突破性的规定，有各种各样的政策上的尝试来遏制，确保一个地方的银行失灵不会影响到其他型的金融机构或者说其他银行。问题是监管者能不能够负责管理好银行的这些机构，或者说金融机构能不能很好地采取这些结构性措施来遏制风险？这个我觉得到下一场危机时才可以真正看到考验了。

第三个就是宏观审慎，或者稳定性监管。之前一些专家谈到了我们所采取的一些尝试，我想再说一下，这个是新的概念，而且全球也只是在尝试。一方面在监督方面，到底承担了多少风险？另一方面是什么时候敲响警钟，采取措施？在宏观审慎方面，我们还要考虑应该采取什么样的一些措施，是不是禁止一些做法，是不是引进新的税收，是不是减速某些活动，或者说完全禁止某些活动？我觉得这些都是很大的未知性。

我们首先必须要了解这些金融机构到底在做什么，很多人说央行采取的措施都是事后的措施，好像之前的金融危机一样。危机之前央行说风险太大，但是他们没有得到其他的结构性的支持来制止风险变得更大。未来这个悲剧会不会重演呢？我们都不知道。很多人觉得现在在进行大刀阔斧的监管改革都是比较积极的信号，但是我觉得真正的问题是能不能彻头彻尾得到落实，以及未来的危机会不会因此而减少它的破坏性的影响。

黄明提问：

我先提一个问题，我要问吴副主任和李副院长，就是刚才你们俩都说到了金融危机对中国监管的启示，我的理解是：的确，中国的金融监管现在面临着是不是有过多的机构监管，而不是足够的功能监管，也缺乏在几个监管方之上更有权力的、有协调权、有动态的决策权的一些机构？吴副主任也提到了，是不是通过央行有更多的权力的方法？我现在想把这个问题抛给你们两位，你们两位是在中国金融监管方面有非常多的研究和经验，你们认为中国怎样在这个方面进行改革，这个机构是不是应该由中央银行来做这个事？不管是不是中央银行来做这个事，这个机构必须要有什么样的权力，怎么样做这个事能够协调监管？

吴晓灵回答：

我想中国所处的情况和国际上所处的情况，其实有很大的不同。这次金融危机在西方是由于过度的金融创新和过度的追求利润，而没有很好控制风险，造成了资产泡沫引起了金融危机。在国际上讨论监管改革的时候，在技术上讨论了很多，不仅是微观层面上的改进，还提出了宏观审慎的监管，也是很多技术上的问题。但是我觉得，中国所面临的所处的阶段和国际上不一样。他们是发展过度了，而中国我认为存在着金融的压抑，中国的金融市场、金融工具都发展得非常不够。而这个发展得非常不够中，我认为有一个，就是刚才说的，在监管体制上面，没有实行功能监管，而是过多实行了机构监管。以机构监管为主，有它的好处，可以控制一些风险，机构的风险有人负责任，但是最大的弊病就是割裂了市场。而且使得同样一个法律工具，就是同样法律关系的金融产品，各个监管当局实行的是不同的监管的准则，这样的话也会埋下金融的风险。这是我们和国外不一样的。

第二，在国外，这么多的金融危机中，无论是在金融的发展过程中，还是处置金融风险过程中，谁都不会挑战中央银行的权威。但是在中国，中央银行我认为权威太不够了。但是我们有我们的政治优势，因为我们有国务院在那儿统着，很多金融风险的化解看起来没有太大问题，好像中央银行权威性不够也没有酿成大的问题。但是我个人认为长期这样下去，在发展市场经济过程中会产生很大的弊病，尤其是我们在推动人民币的跨境贸易，也就是说在人民币逐渐走向国际的过程中，在国际金融体系改革中，如果人民币想有一席地位，我们现在的这种金融发展状况，是根本无法适应的。

所以，为了中国金融业发展得更好，我认为第一，要树立中央银行在金融体系当中的权威，这个权威不是个人的权威，是一种职能的权威；第二，在我们的监管体系中，要树立功能监管的理念，应该是相同法律关系的金融产品，应该实行统一的监管原则，这样的话，才能够让我们的市场得到更好的发展；第三，在监管方面更应该看到监管者的责任是使这个业务的发展合规和审慎，发展的责任是在金融机构，监管者的责任不是促进这个业务的发展，而是使这个业务的发展能够合规和审慎，监管者的责任是说金融机构在发展过程中要控制好自己的风险。我想中央银行、监管当局和金融机构只有这样的宏观布局，中国的金融业才可以发展得更好。

李扬回答：

我同意吴副主任的一些看法。我觉得黄明老是提大问题，你这种问题我想是不是从两个层面来回答。第一是说我们要看监管模式问题。监管模式到底是机构监管还是功能监管，还是超越了功能监管？中国显然是在功能监管层面有历史原因，同时也有经济体制以及它的政治体制的根源，就是管机构、管人是我们所有领域中管理的要点，我们必须要管这个东西，这个也体现在我们金融领域管机构同时也管人，这使得金融这么活跃的领域发展确实受到障碍。总体来说，我觉得我们也应当支持从机构监管向功能监管过度，并且还要借鉴国际上最先进的理念，还要超出功能监管，因为现在很多的金融活动和金融市场搞不清楚是什么功能，比如说现在谁能把一件事情说清楚到底是银监会还是保（监会）还是证（监会），说不清楚。需要更超前的模式，这是我们需要做的一个方面。第二就是这样的功能确定之后，由什么机构来承担。这两个问题我觉得不能太多混淆。当然吴副主任比较多的讨论是说中央银行来牵头承担，不要削弱中央银行的权力，我作为一个研究者来观察，中国的很多东西，功能也要重新设置。在金融活动中财政部的功能是什么，这个问题其实也该拿出来讨论。我们一开会就叫财长和中央银行行长会，国际货币基金组织是这样开会，说定事是财长来定事，中国央行行长也定不了事就找一个副总理来定事，这种也要调一调，理顺。承担机构的一致划分其实是一个问题。我记得特别清楚，伯南克刚上任到我们这里演讲，他要求有国家领导人参加，他说我是内阁排名第4，不是你们排名第17，是最不重要的阁员之一。从金融领域中提出了这样的调整需要，我觉得这样调到位，对我们机构的功能也都要有重新的设定，符合社会主义市场经济发展需要，减少很多的摩擦。现在到底是什么模式，以及模式的承担者，这些问题搅在一起有的时候说不清，我觉得需要有这样的调整。

吴晓灵补充：

我再描述一下我的观点，我只是说要尊重中央银行的权威和它对于监管信息的知情权，我强调的是这个。因为历史的原因和各国的情况不同，监管机构的设置，中国已经设立了“一行三会”，要求“三会”回到改革前中央银行什么都管，我觉得这个不太现实。在这样的格局下，中央银行必须要有信息的知情权和必要的时候对金融机构的检查权，机构可以分设，权威的地位和权力我认为需要给。

黄明提问：

观众的一个问题，吴副主任，如果“一行三会”的格局要调整的话，这个有点细，原属“三会”的权限哪些应该回归中央银行？

吴晓灵回答：

我认为不需要时间将权力回归中央银行，我讲的“一行三会”，如果说在我的理想模式中，应该实行功能监管，不能就机构监管。我说得再白一点，现在在推动证券基金法的修法，实际上它就是我国金融业银行、证券、保险，第四个就是信托业即资产管理，这是未来金融业发展非常大的一块市场，在这块市场上，五类金融机构做同样的信托关系一个产品，但是大家的原则不一样。我不管这个监管权最后给到谁的手里，应该是说谁做同样的业务，就应该受到同样的监管。比如说美国的保险公司做投资连接产品，它的投连险即既受保监会的监管又受证监会的监管，按照功能监管是这样。

作为中央银行来说，我认为如果维持“一行三会”的格局，对于央行在获得监管信息方面应该充分保证，现在保证的不充分。而且如果把系统性风险、系统性金融机构监管责任和维持金融稳定的责任给了中央银行之后，央行对金融市场上的异动、对于各个金融机构的异常表现，中央银行有权力去现场检查。但是为了减少这种负担，中央银行不应该做日常频繁的检查，但是做特殊情况下的检查应该有这种知情权。

金融机构搞产品的开发，谁来维护消费者的利益？货币政策、金融监管和消费者的权益的保护，消费者的权益部分应该给到中央银行。从市场稳定，保护消费者的利益方面，来制约金融机构过度创新和目前监管当局对风险各方面的控制不太够。我认为任何的权力都必须受到制约，没有制约的权力容易产生腐败，所以在这些问题上，有若干的组合，货币政策、金融监管和消费者保护的各种组合，任何国家要看历史和现状，应该以最小的振动来体现这三者的相互平衡和相互制约。

黄明提问：

孟文能先生您提到了中国金融监管者的一些想法，他们在讨论是功能监管还是进行机构监管，您是不是可以从您的角度，从您对新加坡的金融机构监管，来跟我们分享一下您对中国的一些看法？

孟文能回答：

这一个很好的问题，我认为每个国家都必须找到一个自己的答案。在新加坡，很早的时候，我们就开始了一种统一的监管模式，这就意味着，新加坡的监管局会监管银行以及中介机构和保险公司，所以它覆盖的面非常广。之所以我们能够这么做，因为我们是非常小的国家，我们没有足够的资源来建立起独立两个监管机构，我们认识到这三者间其实有很大的合同的协力，我们认为这样的模式在金融危机来临时能够帮助我们度过危机，最好地实现限制我们监管的套利。

很多时候无论是定期存款还是其他的产品，看起来非常相似，如果受不同的监管原则的话，会产生监管的套利。你谈到的，到底应该是实行机构监管还是功能监管？我们认为两个方面同时着手。许多风险因素能够在系统中传播，比如一些资产，或者以房产导致的这些风险会不断地累积，我们必须成为一个整体的团队来进行监管，来避免这些风险的出现，同时对于各个机构的监管也非常重要。

所以我们用监管和监督这两个词。所谓的监管对所有的机构采用同样的做法、同样的流动性要求，单笔贷款的要求我们采用同样的方法。对每个机构的监督又有所不同，有的机构需要特别的监督的行为、监督的措施。比如说有些机构会承担更多的风险，或者说他们的风险管理体系并不是那么健全，我们就需要和这些机构进行沟通，来看看我们是不是需要对它们采取额外的要求，因为我们永远无法找到一个完全适用于所有金融机构的统一的监管方法，我们需要用对每个机构的监督来补充整个系统的监管。

我们要确保每个机构了解自己的风险，了解自己管理风险的能力，和它们及时进行沟通，找到每个金融监管机构存在的问题。所以我认为，其实不能把这两者分裂开，我们需要机构的监管也需要功能监管。我们是一个很小的国家。我们有统一的监管机构，但是中国这样的大国可能需要不同的制度，你们需要建立起不同的监管机构来实现各监管机构间的协调。

吴晓灵回答：

我认为功能监管和机构监管不是绝对对立，是结合在一起的。我的PPT原话是金融监管要处理好功能监管与机构监管关系，功能监管是维护市场统一秩序，机构监管保障单个机构的审慎合规经营。我们现在是机构监管完全杜绝了对功能监管，实施了排斥，我觉得不好。

黄明提问：

下面问两个金融机构和咨询公司两位专家的一些想法。从金融机构的角度来谈一下，金融机构承担过多的风险会产生怎样的影响？我们是不是要让金融监管者给金融机构足够的措施，这是你们当中的一位曾经提到的，你们和金融机构的合作，是不是认为需要建立起新的监管的规则，是不是因为我们新的监管机构或者说新的监管存在，导致这些金融机构愿意承担更多的风险？

白承睿回答：

我们希望很多新的金融监管的规则能够控制未来，很多金融机构采取过多的风险控制来避免它们重蹈过去的错误。我觉得目前的阶段，很多事情还在发展过程中，我很难下一个结论。我们已经有了巴塞尔协议，这是一个总的指导原则。但是我们还需要各个国家来制定自己的规则来对资本充足率进行规定。我们的确认为需要监管方采取很多监管措施，现在大家对这个进展情况总体来说还是满意的。

另外就是全球的监管，没有全球的监管，会导致监管套利的情况，我觉得这个是巨大的挑战，对我来说是最大的风险。可以说很多好的意图的监管的改革，可能存在着一个巨大的风险，就是出现了很多影子银行体系。我们出现了更多的风险类别，很多的金融操作都不是在银行中存在，而是由影子银行体系来操作的。对于我来说，影子银行体系可能是对未来金融市场、金融体系的一个重大挑战，可能是过度的监管所导致的一个结果。市场中还有很多的需求、很多的贪婪存在，由于过度的监管可能导致正常的银行没法提供这方面的服务。

我们是不是提供更多的激励措施鼓励他们关注长远的发展。我们都看到，大部分的机构都采取了很多的薪酬机制的改革，很多都不是一次性的体现大部分的报酬，而是分期支付，这样的话会给机构中的个人以更多的激励措施，更多来关注他们长期的利润和发展。

马克·因崔特回答：

一方面在改革方面，要加强对于个人和机构的一些激励措施，防止他们承担更多的风险，比如说一些国家加强了对于金融机构高管薪酬的监管。所有这些防止了一些金融机构承担更多的风险，我觉得总的方向来说是非常好的。但是具体的能力，比如说在各个金融监管机构以及各个金融机构当中，它们监管风险、控制风险的能力到底有多少？我还是有疑问。也就是在正常监管领域之外，在影子银行体系，也就是那些缺少监管的一些领域，如果我们这部分加强了监管是不是另外的地方出现了风险呢？我们要确保一些地方出现的风险不会传导到整个系统的其他部分。

我们很成功地预防了成为360度的全面的风险，我们也避免了道德风险，出现了“大而不能倒”的金融机构，因为有的机构的风险过高，它们的负债率高，以至于不得不提高融资成本或者说需要融资的本金更高。

现场听众提问：

我想问一下新加坡金管局的局长孟文能先生，举一个例子谈一下新加坡央行以及监管机构还有财政部是怎么通力监管的？比如说一个是资本过于流动，还有对“大而不能倒”的那种金融机构的监管，从这两个方面谈谈怎么样监管协调的？

孟文能回答：

我想举的例子是，我们不仅仅是证券和银行等完全属于金管局管制，我们还有一个中央银行管理流动性。在金融体系中，系统性风险对于单一机构的健康度要求非常重要。在金融危机过程中，我们金管局中有相当大量的信息交流，比如说对于市场上整体的流动性情况现在是不是缺美金了，是不是缺流动性，以及单一银行运作的情况都进行讨论。

我们从各自数据来了解到哪些机构出现了一个信贷的紧缩或者说流动性的紧缩，将这两组数据对照在一起，就会有比较全面的认识，而且能找到共同解决的方案。如果的确是信息共享之后发现了流动性整体的减少，中央银行就会采取措施；如果是个别的机构出现了流动性减少，我们的监管部门就可以采取措施。通过这样的信息的了解，他们就知道哪些银行有这样的问题，监管方面依据这些数据和信息尽早地提出一些对应措施，从而对比如说资产维护的要求提出更高标准，一旦需要进一步资产还可以收购资产帮助他们度过难关。

这种沟通机制对我们非常有用。但是很多国家有两三个以上的监管机构，中央银行和银行监管间的互动和交流各国情况不一样，必须要清楚了解国内情况再确定。比如说，我们在市场上销售的金融产品是保险公司提供的，或者说证券公司提供的，或者说银行提供的，在它的风险组合中是一样的，本质上这个产品也是很接近的，但是它们卖出的产品形式是不一样的，所以信息披露的要求也是不一样，对于流动性和资本金的要求也不一样。这种分开监管有可能会带来问题，即使是一体的单一的监管机构我们也不断地关注这些问题。我们内部还有按照机构的形式来分开来监管，比如说期货和证券法是针对资本市场，银行法是针对银行，实际执行中法规不一样，我们在过去十年不断进行一体化的监管。

我们监管的法律是不一样的，不断要对这些产品进行比较和认识，然后决定是不是现在的监管形式最好，这个监管平台是平等的，不然的话就会有套利。所以不断会有挑战，不同的机构让它们实现信息交流合作更难，它们没有一个简单的回答。

现场听众提问：

我是财经的记者，我问新加坡金管局局长孟文能先生，最近有报道称新加坡发展人民币离岸市场，你们对这方面的愿景和思路是什么？和香港地区相比，新加坡觉得自己的优势在哪里？

孟文能回答：

这个问题应该问问央行，或者说银监会更适合来回答。我们上午听到了周小川行长和刘明康主席说到，现在有一个逐步渐进的过程，我们有越来越多的贸易结算和跨境交易使用人民币，越来越知道中国政府希望推动人民币结算，但是我理解要以神圣的方式来进行人民币的国际化，这样的话发展不会失去控制，和中国的实际情况更相适应。

我相信会逐步出现一个货币的区域化，中国的中央政府逐步允许人民币有选择地进行使用，离岸在香港最早开始，现在在新加坡也是非常积极的一个表现，因为越来越多的货币能够用来进行国际结算对我们来说越有意义，我们愿意和中国合作。目前来说整个的规模还比较小，我现在还不想吊高大家的胃口，告诉大家是一个非常大规模的变化，我们期待这样的步骤在未来一段时间内，进一步地深化和宽化。我们相信对于新加坡的私人银行，还有资本市场，以及作为美元的重要离岸市场，实现一个互补，进一步发展。我在这里还想补充一点，目前的规模还很小，需要一段时间才可以取得进一步发展。