蠲免与除荒

三、蠲免与除荒

我们认为，清初的“轻徭薄赋”政策，在具体实施过程中有其局限性，但也不否认税收政策调整的积极意义。同时，顺治年间实行的蠲免与除荒政策也值得分析。

从大的方面讲，在一定程度上废除明末的加征，也属于蠲免的范围，但一般意义上的“蠲免”，则有其特定的含义。清初顺治年间的蠲免，主要有四种类型，即:“因兵蠲免”、“因荒蠲免”、“因灾蠲免”、“逋欠蠲免”。

蠲免作为一种“善政”，有关典籍都作了充分的记载，特以几种方志的记载为示例。

示例之一:江南。乾隆《江南通志》卷三八《食货志·蠲免》载:

顺治二年，奉旨蠲免本年税粮十分之七，兵饷十分之四，其明末无艺之征尽永除之。

顺治八年，苏松等府大水，改折秋粮十分之六；宁国府旱灾，改折秋粮三分之一。

顺治九年，江南大旱，江苏等处改折漕粮，免派耗米。安庆诸属蠲免正赋，改折漕粮，并除耗米。

顺治十一年，靖江海啸，漂毁民舍，蠲免本年秋粮三分之一。

顺治十二年，广德等处旱灾，免钱粮十分之一。

顺治十三年，诏蠲地亩人丁本折钱粮拖欠在民者。

顺治十六年，江南大水，奉旨蠲免十五年以前未完钱粮。

如上，顺治一朝共蠲免7次，其中，因兵蠲免1次，因灾蠲免5次，逋欠蠲免1次。

示例之二:山东。民国《山东通志》卷八五《田赋志·荒政》载:

顺治三年，蠲免山东荒田逋赋。

顺治五年，夏津旱蝗，免本年租。

顺治五年，蠲免山东荒田租赋。

顺治八年，山东大水，以各县仓谷赈贫民，以学租赈贫士，蠲灾区租赋。

顺治十年，免沂水等县被灾本年租赋。

顺治十一年，免济南、东昌二十一州县旱灾本年税赋。

顺治十二年，免山东灾区兵民丁徭田赋。

如上，顺治一朝共蠲免7次，因荒蠲免2次，因灾蠲免5次。示例之三:浙江。乾隆《浙江通志》卷七六《蠲恤》载:

顺治二年，大兵经过地方免正粮一半，归顺地方不系大兵经过者免三分之一。

顺治四年，新定地方征收各项钱粮，拖欠在民者悉行蠲免。

顺治五年，百姓拖欠钱粮，自元年至三年悉与蠲免。

顺治七年，民间拖欠钱粮，前次诏书已免元、二、三年，今再免四年一年。

顺治八年，顺治五年以前民间拖欠钱粮悉与蠲免。

顺治十年，浙江各属旱灾，被灾八、九、十分者免十分之三，五、六、七分者免十分之二，四分者免十分之一。有漕粮州县卫所准令改折。

顺治十二年，顺治六、七两年地亩人丁本折钱粮，拖欠在民者，悉与蠲免。

顺治十三年，水、蝗为灾，各巡按御史确察灾荒地方，蠲免正粮。

顺治十三年，顺治八、九两年地亩人丁本折钱粮，该督抚确察，果系拖欠在民者，具奏蠲免。

顺治十五年，顺治十、十一两年地亩人丁本折钱粮，该抚按确察，果系拖欠在民者，具奏蠲免。

顺治十五年，宁绍二府属龙飓阴雨，被灾田亩，按分数免本年正额钱粮。

顺治十七年，顺治十六年以前拖欠钱粮，差廉干满员前往清查，果系拖欠在民，具与蠲免。

如上，顺治一朝共蠲免12次，因兵蠲免1次，逋欠蠲免8次，因灾蠲免3次。

每个省区的情形不甚相同，因此，蠲免的类别与蠲免的次数也不一样。从总体上看，顺治年间的因灾蠲免和逋欠蠲免比较突出，王庆云所谓的“大抵逋欠三年以前者，辄与停免”^[119]，基本符合浙江的情形，至于其他省区，则未必尽然。即使是比较频繁的逋欠蠲免，由于是蠲免难以征收的积年旧欠，其实际意义也不容高估。在很多情况下，顺治朝的蠲免更多的具有安抚性质和象征意义。这正像后来雍正帝所揭明的:“国用不足，虽欲减赋蠲租，沛膏泽于百姓，其势有所不能。”^[120]

但是，从制度史和政策演变的角度考察，上揭蠲免事例又标示着相关蠲免制度的确立和逐步完善。如在浙江的因灾蠲免中，顺治十年(1653年)规定了被灾分数和蠲免分数，顺治十三年(1656年)，言明了勘灾程序。又如在浙江的逋欠蠲免例中，顺治十三年规定了“督抚确察”，顺治十五年(1658年)改为“抚按确察”，顺治十七年(1660年)又改为“差廉干满员前往清查”。凡此，都是值得注意的。

从其他史料中，更可以清晰地了解清初蠲免制度的确立与完善。康熙《大清会典》云:“凡遇水旱虫雹，议报勘，议缓征，议蠲，议赈，规制具在。虽值岁荒，民不失所，法至善也。”^[121]灾荒的“报勘”制度，据《大清会典事例》记载，始自顺治六年(1649年)，该年定:“地方被灾，督、抚、巡、按即行详查顷亩情形具奏。”^[122]康熙《大清会典》卷二一《户部·田土二·荒政》亦称:“凡报勘，顺治六年定，地方被灾，督、抚、按即详查顷亩分数具奏，毋得先行泛报。”又据同卷记载，此前的顺治五年(1648年)，已经覆准:“陕西水患、蝗虫、冰雹相继，被灾一等者，蠲一年额赋；二等者，免一年之半；三等者，免三分之一。”既然已区分了灾荒的等第和蠲免的分数，按理应该有了初步的报勘措施。

此报勘制度的肇始，据《清世祖实录》记载，缘自江南等处总督马国柱的上奏，该年，江南以及河南等处雹灾，马国柱上奏要求蠲免，故有上谕:“嗣后直省地方如遇灾伤，该督、抚、按即当详察被灾顷亩分数，明确具奏，毋得先行泛报。所司即传谕遵行。”^[123]同时又规定:“直省灾伤，一经勘明，奉旨蠲免，户部即行文各地方，于起、存项下均减，如存留无余，即于起运款内减除。若有司藉口无项可免，使小民不沾实惠者，该管上司及科道官指参。”^[124]因灾蠲免“于起、存项下均减”原则的规定，涉及中央财政与地方财政的损益，值得特别注意。

顺治六年(1649年)以后，相关规定又陆续出台。顺治八年(1651年)规定:“地方灾伤题蠲后，州县以应免数目，刊刻免单颁发，已征在官者，即抵次年正额。官吏不给单票者，以违旨计脏论罪。”^[125]此规定的主旨，在于“免单”(蠲免单票)的给发，以使小民心中有数，得到实惠。该年又规定:“勘过被灾地方，暂停征比，以俟恩命。”^[126]显示出对蠲免的慎重，以及蠲免与征收的条理化。

顺治十年(1653年)，有关蠲免的规定，涉及灾荒的分数与蠲免的分数。该年题准:“报灾之法，着令督抚速核分数具奏。”于是议准:“被灾八、九、十分者，免十分之三；五、六、七分者，免十分之二；四分者，免十分之一。”^[127]此条亦即前揭浙江例。成灾分数与蠲免分数的明晰化，使报灾、勘灾、蠲免趋于规范。同年又有“立限报灾”之议，规定:“夏灾限六月终，秋灾限九月终。”^[128]

顺治十六年(1659年)规定:“报灾地方，抚按遴选廉明道府厅官，履亩踏勘，不得徒委州县。”^[129]这在一定程度上为报灾的准确性提供了保障。

顺治十七年(1660年)，又明确了报灾的期限以及违限官员的处分:“直省灾伤，先以情形入奏。夏灾限六月终旬，秋灾限七(九)月终旬。州县官迟报，逾限一月以内者，罚俸六(个)月；逾限一月以外者，降一级调用；二月以外者，降二级调用；三月以外者，革职。督抚司道府官，以州县报到日为始，如有逾限者，照此例处分。仍限一月内，续将报灾分数勘明，造册题报。各官如有违限者，亦照前定例议处，永着为例。”^[130]

通过以上的梳理，不难看出，顺治朝的蠲免制度与措施已经较为完备，为后来的蠲免打下了较好的基础。

应该指出的是，顺治朝的蠲免虽然有“因荒蠲免”，但其与“除荒”有所不同。清初的荒地有“有主荒地”和“无主荒地”两种，清初实行的蠲免政策，是蠲免有主荒地的欠赋，并在一定的时间内免其额赋。上揭山东蠲免例中“顺治三年，蠲免山东荒田逋赋”，“顺治五年，蠲免山东荒田租赋”，即属于这种情况。换句话说，“因荒蠲免”是针对有主荒地而言，“除荒”是针对无主荒地而言。对此，户部尚书巴哈纳在顺治六年(1649年)曾有说明:“(荒地)有主者，量免以前额赋，准自七年起科；无主者，概予豁免，仍招人开垦，遵照新旨起科。”^[131]相比较而言，有主荒地较易垦复，清廷对有主荒地免除欠赋并限期起科，目的正在于迫使土地所有者早日垦复以增加财政收入。对无主荒地进行“除荒”，既在一定意义上减轻人民的负担，又与垦荒升科结合在一起。

为了甄别有主荒地与无主荒地，当时各省曾进行了查荒，各省查荒的结果，据彭雨新先生的研究^[132]，陕西八府一州顺治中期荒地总额为320545顷零，其中无主荒地256295顷零，有主荒地64250顷零，无主荒地占荒地总额的80%；江西顺治中后期荒芜田地山塘共107541顷零，其中无主者为35318顷零，有主者为72223顷零，无主者占32.8%。各地的荒芜情况并不一致，有主荒地与无主荒地的比例也不相同。陕西和江西的情况可以看作是北部地区和南部地区的不同的示例。另外，山东、河南两省也较有代表性，兹以山东、河南两省所属四府十县为例，列出“蠲荒征熟”表(见表3-5)^[133]:

表3-5

清初山东、河南的蠲荒征熟

表3-5所列，以府而论，曹州府的蠲荒额最高，达到76.5%；河南府的蠲荒额最低，为39.1%。以县而论，峄县的蠲荒额最高，达到96.8%；延津县的蠲荒额最低，为64.8%。清初大面积的土地荒芜以及清廷的除荒，一方面意味着经济的凋敝和财政收入的减少，另一方面也意味着开垦荒地和经济恢复的迫切。