拉美养老金制度面临两大挑战

案例5.3　拉美养老金制度面临两大挑战

在20世纪80年代和90年代掀起的全球养老保障体制改革浪潮中，拉美国家率先进行结构性改革，建立个人账户制度，将私营部门和市场机制引入养老基金管理这一政府专属领地，有学者和政策决策者认为，过去25年拉丁次大陆上稳定的发展要部分归功于养老金制度的改革。6月13日在由BBVA（西班牙对外银行）与中信银行联合举办了“中国与拉美国家企业年金发展论坛”上，与会嘉宾对拉美的养老金制度进行了深入探讨。

一、现收现付制难以为继

20世纪20年代，拉美国家在欧洲传统社会保障模式的基础上形成了现收现付统筹制。该制度属国家福利范畴，由政府直接管理，负责政策法规的制定实施，公共基金的征收缴费、管理、投资运营以及养老金的发放、监督检查、争端处理等。

到20世纪80年代和90年代，一些问题开始在拉美国家凸显，确定给付型的现收现付制面临着严峻挑战：

第一，人口老龄化速度加快。1990年，拉丁美洲和加勒比海地区超过60岁的人口所占比例超过5%，而预计到2030年这一比例将超过15%。低出生率、人口老龄化加快以及人均预期寿命延长，使缴费人和受益人的比例失衡，缴入与支出间的缺口越来越大，出现显性的社保债务。据世界银行的预测，如果不进行改革，拉美国家的社保债务将持续增加，预计到2030年，很多国家的社保债务占GDP比例将接近100%，到2050年，这一比例将可能接近或超过350%。

第二，公共养老金基金的管理缺乏效率，隐性的养老金债务增加。有数据显示，当时一些国家的公共养老金基金收益要低于同期的银行存款利率和人均收入增长率。如委内瑞拉的公共养老金基金收益比银行存款利率低5.7个百分点，比人均收入增长率低26个百分点，又如，1981—1988年秘鲁的公共养老金基金的实际回报率是37.4%。

第三，拉美地区连续不断的经济危机导致的薪资和雇佣周期的剧烈波动，政府和企业财务负担沉重。国际养老金管理者联合会主席Guillermo Arthur　E称，当时纯粹的现收现付养老金制度难以为继，要防止社保赤字和养老金债务继续增长，并在尽量不提高缴费的基础上提高养老金、最小化养老金体系运营对经济的不良影响，拉美需要对养老制度改革。1981年智利率先进行了养老体制改革，建立了确定缴费型的个人储蓄账户制度。迄今为止，有十几个拉美国家先后进行了养老金制度改革。

二、建立基金积累制

在拉美，既有以强制性的个人账户计划为基础的完全基金制模式，如智利、玻利维亚、萨尔瓦多、墨西哥、多米尼亚共和国；也有由公共计划和个人账户计划组合而成的混合模式，如阿根廷、哥斯达黎加、乌拉圭；还有公共计划与个人账户计划并行的双轨模式，如哥伦比亚、秘鲁。

拉美养老制度改革中很重要的一个环节就是———建立强制性的个人账户计划，采用基金积累模式。在该模式下，个人账户实行强制缴费，但雇员可自行选择养老基金管理公司（AFP）来统一负责管理个人养老基金的收缴、支付、投资等事宜，基金独立经营，AFP从中收取一定比例的佣金。如拉美第一大的养老金管理机构———BBVA管理着拉美17.7%的养老金账户和23.7%养老金资产。

对于养老基金的投资，雇员可以在不同的投资组合间进行选择，AFP根据雇员选择的投资工具将账户中的资金用于投资，但只能投资于政府批准的投资工具。此外，雇员可以更换AFP，但无权提前支取养老金账户，或将养老金挪作他用。Guillermo　Arthur　E介绍说，在新模式下，AFP不仅需要提供养老金，还要提供残疾人补恤金和最低生活保障。

三、改革成效显著

新的养老金制度在拉美实施以来，养老基金不断扩大，根据国际货币基金组织（IMF）和国际养老金管理者联合会（FIAP）的数据，拉美国家养老金基金已经从1996年占GDP总额的3.9%上升到了2006年的16%。

改革带来的最直接效果：一是基金管理效率提高。通过研究智利、哥伦比亚和秘鲁发现，改革后基金的回报要比银行间利率高，并且如果经过风险调整，回报也比共同基金要高。此外，基金的回报率也超过了实际工资增长率和人均收入增长率。例如，改革后，秘鲁的基金实际回报率达到了5.7%，超过同期实际工资增长率1.8个百分点，人均收入增长率3.3个百分点。二是养老金债务大幅降低。如2001年墨西哥养老金债务占GDP的比例是14.9%，阿根廷是74.6%，据研究人员估计，若不进行改革，当年墨西哥这一比例将可能是130.1%，阿根廷是87.3%。

此外，养老金制度的改革还通过作用于三个经济要素，对经济发展产生重要影响。一方面是刺激了储蓄迅速上升。BBVA南美养老金与保险主管经济学家David　Tuesta称，养老金基金总额每增长10%，国家储蓄率就上升4%，养老基金的储备与储蓄率之间存在明显的正相关。另一方面是促进了资本市场的发展。设立个人养老金账户为资本市场提供一个新型的国内资金来源，有助于国内金融业的发展，BBVA南美首席执行官Vicente　Rodero就介绍到，拉美大量的存款和投资都是通过养老金业务渠道进行的。此外，养老金制度的改革改善了劳动力市场。BBVA南美养老金与保险业务执行董事Agustín　Vidal－Aragón　De　Olives认为，新制度打击了人们提前退休的积极性，刺激人们加入劳动队伍中，“低税收和缴费与给付之间的明确联系可以鼓励正规化就业。”

四、面临挑战

与会嘉宾认为，拉美养老金制度仍然面临着很多挑战，挑战主要集中在一是提高投资收益率，二是提高覆盖率和替代率。

一般说来，投资收益每提高1%，养老金给付水平将提高24%—30%。在拉美，由于投资受限，投资往往只能得到一个“中等的回报”。一些国家的政策法规对投资组合中资产的种类和所占的比例作出限制，如墨西哥和萨尔瓦多，投资组合高度集中于国债。2006年墨西哥73%的投资集中于国债，萨尔瓦多这一比例达到了76%，还有一些国家海外投资几乎为零，这就使得大多数国家的历史年均投资收益在10%左右。Guillermo　Arthur　E称，拉美国家对投资的限制，妨碍了养老金基金取得好的表现，拉美养老金制度必须促进投资组合的分散化，并且避免强制投资或指定投资。此外，为了实现养老金改革的积极经济效能最大化，改革应当与资本市场的改革紧密协调。

国际经济合作发展组织（OECD）金融事业部私人养老金行政主管Juan Yermo也认为，拉美养老金改革虽然取得了一些成效，但证券市场的流动性远低于OECD的常见水平，其私营债券市场欠发达。Juan　Yermo还补充说到，拉美的养老金基金管理机构较少，如智利2002年共有6家基金管理机构，而瑞典在2000年就达到了83家。管理机构数量少虽然有利于降低成本和佣金、提高个人参与投资决策的积极性，然而，少量的管理机构也易导致行业同谋、“政策掠夺”以及金融市场的低效。

另一个不容忽视的挑战就是，大部分拉美国家经历养老金制度改革后，保险覆盖率和替代率呈下降趋势。BBVA提供的数据显示，改革前，萨尔瓦多养老金的受益者占人口的比率为50%，改制后降至20%。又如乌拉圭改制前养老金覆盖率超过70%，改革后不到60%。Juan　Yermo提醒到，体制外人员的数量影响了覆盖范围，“除非有更深刻的改革，否则覆盖面不可能扩大。”

的确，拉美的养老金制度改革将大量自雇佣者、失业人口以及贫困群体被排除在体制之外。例如，智利的法律规定，“自1983年1月1日后参加工作的所有正式部门雇员（军队除外）都要加入新制度，而自雇者和非正式部门的从业人员则可以自愿加入。”因此大多数自雇者和非正式部门的从业人员并未加入到养老金计划中去；与此同时，正规部门就业人口与非正规就业人口之间、不同职业阶层之间、城市与农村之间的养老金收入差距呈扩大化趋势。BBVA南美养老金与保险主管经济学家David　Tuesta指出，要提高养老金覆盖率，需要劳动力市场改革，财政改革以降低体制外人数，为非正规就业员工提供灵活变通的计划。

不仅是覆盖率，拉美国家养老金的替代率同样令人担忧，BBVA银行集团首席经济学家JoséLuis　Escrivá称，拉美国家养老金的平均替代率水平只有57.2%，老年人面临贫困危机，“适当调高缴费比率或许是提高替代率的方法之一。”

资料来源

《中国保险报》，2007.6.25

讨论题

1.建立个人账户制度对拉美国家应对社会保障制度遇到的严峻考验有何意义？

2.什么是保险替代率？

3.如何提高养老金的投资收益率？请就此谈谈你的看法。

4.拉美国家的养老金制度改革最大亮点是什么？

5.拉美国家的养老金制度的改革对其经济发展产生了什么影响？