科研和教育支出

1.2　科研和教育支出

一、科研支出

（一）政府科研支出的必要性

从人类步入工业化社会、后工业化社会以来，人们越来越认识到科学技术是第一生产力。在当代，以技术创新和技术扩散为主要内容的技术进步，已成为推动经济发展和国际竞争的核心要素。1990年代以来，美国经济的强劲增长，归功于以微软、英特尔等为代表的一大批高科技企业的发展，带动了整个经济的发展。据估计，目前发达国家经济增长中的科技进步贡献率已达50%—70%，发展中国家也在30%左右^[1]。

科学研究（尤其是基础科学研究）具有高风险、投资规模大、投资周期长的特点。在开始一个项目的研究时，无法预测项目何时能够完成，是否能够成功，可能带来多少收益。而且许多科学研究具有很强的外部性，即成果的社会效益要远远大于成果给所有者个人带来的效益，因此，纯粹从经济收益角度出发的私人企业不愿介入基础科学研究，政府的财政支持就成为必要。

由于城市是高等院校、科研机构的聚集地，城市的集聚经济运用亦体现在其在研发、成果转化和辐射方面的优势，因此，科研支出也成为城市财政支出的一个重要项目。

（二）政府科研支出的有效配置

政府对科学研究的资金支持可根据科研活动的具体特点分为两种情况。

1.科研活动是以满足企业提高生产效率、增强竞争能力为目的的，指应用、开发性科研活动，由于有特定的受益人，其支出应按照“谁受益，谁支付”的原则，由受益企业承担。事实上，由于技术创新引起企业生产率的提高，为企业带来超额利润，因此，现代企业也正越来越多地自发进行研究开发，并将研究成果转化为生产力。当然在这些科研的起步阶段，国家财政可以通过加速折旧、贷款贴息等优惠政策对之加以扶持。

2.科研活动是以满足社会公共需要为目的的，主要指基础性科研。其成果难以在短期内实现商业化和市场化，取得回报，但却是科技发展和社会进步的必要基础，对一国经济可持续发展意义重大，这类科研活动的经费支出只能由国家财政承担。

但是，进入20世纪60—70年代以来，基础研究与应用研究的界限越来越模糊。为了提高竞争力，许多以盈利为目标的私营企业纷纷建立R＆D（研究与开发）机构，不仅致力于应用技术研究，也大量介入基础科学研究。在美国的科学研究与开发项目中，私人部门完成的比重已达到60%以上^[2]。因此，科学研究与开发不仅需要财政的支持，政府亦应鼓励和引导私人部门的参与，以推动科技水平的更快发展。

二、教育支出

（一）教育对于社会经济福利的重要意义

科学技术是第一生产力，教育则是科学技术这种生产力的源泉和基础。随着科学技术的进步，以及越来越多的科技成果应用于生产，人们的劳动强度大大降低，但劳动的复杂性却日益提高，教育在现代经济发展中的作用也日显凸现。只有通过教育，已有的科学文化知识、劳动技能、管理技能才能被继承掌握，新的科技成果也才能被扩散传播。通过教育，劳动者获得相应的管理以及技术技能，并进而提高社会劳动生产率。经济发展过程中，劳动力结构变化滞后于产业结构调整，为了使失业人口重新走上工作岗位，又必须对他们进行再教育和再培训。

因此，教育已经成为现代经济增长中的重要支点。理论以及世界各国的实践都证明了教育对经济发展的重要作用。关于教育对经济增长的作用，世界银行曾得出如下结论：“劳动力受教育的平均时间增加一年，GDP就会增加9%，这是指头三年的教育，即受三年教育与不受教育相比，能使GDP提高27%，后三年的收益减为使GDP年增加4%，即其后三年的教育，可使GDP增加12%。”

（二）政府教育支出的必要性

教育不是纯公共产品，增加一个学生受教育所带来的社会边际成本远远不是0，向学生收费并将不付费者拒于校门之外亦并非难事。因此，教育是可以由私人部门提供（兴办）的，需要接受的教育的人们也可以花钱“买”到这种服务。

但在教育方面的政府干预在世界各国十分普遍，其必要性至少表现在以下三个方面。

1.政府干预教育的重要性与收入分配方面的考虑有关。高收入的家庭有能力承担较高的子女教育费用，低收入的家庭则不然。但从社会公平的角度看，一个孩子的前途显然不应由家长的富有状况所决定，每个社会成员都应享有获得基本的教育的权利。

2.教育是一种外部性特征很强的典型的准公共产品。接受教育可使学生本人获得明显的收益，即使没有政府的干预，也几乎所有的人都会去学习这样或那样的职能。但与此同时，更多的人接受教育会使社会的运转更为顺利，教育事业的发展可推动全民素质的提高，促进经济的可持续发展，这会使社会的每个成员都间接获益。由于受教育者仅考虑自身的直接获益，对教育的消费会低于最优水平，因此政府有必要通过补贴或直接提供教育服务来提高社会成员的受教育水平。

3.资本市场的不完全使政府对高等教育的介入成为必要。如果资本市场是完全的，预期接受高等教育的收益大于成本时人们可通过借款来取得所需资金。但是由于较高的管理成本和违约风险，以盈利为目标的商业银行一般不愿意提供这类贷款，于是低收入家庭的学生将失去接受高等教育的机会，为了避免这种情况的发生，政府有必要对高等教育提供财政支持。

（三）城市财政教育支出的有效配置

在教育方面的政府职能在一个国家一般是由多级政府共同完成的，一般由中央政府确定总体的政策取向，地方政府则负责具体实施。因此教育支出在城市财政支出中占有重要地位。在美国，教育支出是地方财政支出的第一大项目，占到地方财政总支出的40%以上（见表1.7所示），城市政府教育支出占三级政府教育总支出的比重也达到50%以上（见表1.7所示）。

由于教育是一种准公共产品，因此教育支出的资金应由政府和受益者个人共同承担，然而政府承担的程度和资金的配置方式却没有统一的模式，这其中有许多值得探讨的具体问题。

政府提供教育资助的方式有两类：

（1）直接开设公立学校，对学生免费或收取较低的学费；

（2）在鼓励私人部门兴办教育的同时，提供各种形式的间接补贴，如对向私立学校的赠予免税，对助学贷款的利息免税以及对助学贷款给予担保或财政贴息等。

针对不同的教育类别，政府应采取不同的支持措施：由于外部正效应显著，基础教育往往是政府财政支持的重点，设立公立学校，实行免费义务教育是各国广泛采用的模式。而高等教育更多地使受教育者直接获益，故即使是公立的高等学校，也应收取一定水平的学费，与基础教育相比，在高等教育领域，私立学校也可发挥更重要的作用。另外，职业教育也是一国教育体系的重要组成部分，由于其带有明显的商业性，成本主要应由企业或受教育者承担。当然，为了促进职业教育的发展，扩大就业，政府也应适当给予支持和鼓励。

一般地，政府对私立学校的支持相对于向公立学校的投入要少得多，但各国不同程度地存在着公立学校资金利用效率不高，政府支持带来的教育水平改善不显著的问题。为了提高政府教育资金配置的效率，通过补贴等形式鼓励私立学校的发展，以让市场机制在教育领域发挥更大作用的呼声一直很高，但是，这一主张的反对者认为受到盈利动机的驱使，私立学校的学费往往很高，这会使低收入家庭的利益受到损害，不利于实现政府的公平目标。

美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者M·弗里德曼1955年提出了一种新型的政府教育资金分配方法，称为学券制（学券英文为School vouchers，国内学者亦译为教育券），试图兼顾效率和公平两个目标。按照这种制度，政府把教育经费折算成一定数额的有价证券，即教育券，发给每位学生，家长可为子女选择任何学校就读，不受学区的限制，而学校把所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学费用。

教育券制度的优越性是明显的：

（1）它不是将教育经费拨付给学校，而是直接拨付学生，保证了不分地域不分学校，每个学生都能同等地从政府的财政支出中获益；

（2）为了获得更多资金，学校要为争取学生而互相竞争，因此必须努力改善教育质量，以符合教育消费者的需求，有利于提高财政教育支出的效率。

但是，应该看到，教育券制度也有一定的局限性，特别是当学生并没有充分的选择学校的自由时，教育券促进学校间竞争的效果无法发挥。而且如果发放教育券不是政府财政教育支出分配的惟一途径，仅在部分区域部分学校中推行教育券制度也难以保证真正的公平。

总体上看，教育券制度的主张自提出以来在美国一直备受关注，在威斯康星、佛罗里达等州的一些地方也已付诸实践，但是，由于这一制度的一些缺陷，也由于既得利益者的阻挠，迄今其推广范围仍是十分有限的。