中国的政府结构

4.1　中国的政府结构

中国是单一制国家。宪法总纲规定“中央和地方的国家机构的职能划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”。

我国的政府有五个层次，如图3.6。最高政府机构是中央政府，其次是由省、民族自治区和直辖市构成的省级层次，共计34个（含台湾省、香港和澳门特别行政区）；第三级是地区级层次，地区政府大多设在一个地级市，如果该地区没有哪个市的规模大到可以被指定为地级市，地区政府的驻地就设在某个县级市；第四级是县级层次，包括市辖区、县级市或县；第五级是乡级层次，包括区下辖的街道、县级市（或县）下辖的建制镇或乡。

图3.6　中国的政府结构

在单一制的政府结构下，上级政府和下级政府的关系是层层委托和代理的关系。中央政府将职责授予省级政府，省级政府再将职责逐级授予下一级政府。在县以上的各个层次均设有人民代表大会，城市的人大及其常委会行使地方立法权，对地方的重要事务包括预算草案进行决策，监督行政部门，任免主要行政官员。

在美国、德国等联邦制国家，只有联邦、州、地方三级政府，这些国家的城市化水平又很高，从而城市政府一般就是第三级的地方政府。我国的情况显然与此不同。如本书第一章所述，我国的直辖市、地级市、县级市、建制镇都被视为城市，从而我国的城市政府可能指所有四个层次的地方政府。在1950年代引入的“市管县”体制下，具有农村特征的“乡”是县从而也是市的辖区，这样在我国，城市政府和农村政府是不能截然分开的。这给我们研究城市财政带来了不少困难，特别是在进行数据分析时就更是如此。我们无法做理想的实证分析，对一些数据作定性分析也要十分小心。当然，尽管如此，城市财政和农村财政客观上是有区别的，在我国当前加速城市化的背景下，研究城市财政问题，仍是非常必要，非常有意义的。