改革的历程

一、改革的历程

根据制度变迁的理论，由于制订制度的过程中存在交易费用，所以制度总是滞后于现实的需要。这样，随着时间的演进，现存的制度必然会逐渐阻滞所有人或大多数人提高福利水平，这时候各利益相关方为着各自的最大化目标，就必然寻求制度的变革。改革开放以来，我国基本养老保险个人账户制度的建立和发展也遵循制度变迁的一般规律，以经济体制改革为大环境，经历了多次大的改革。

(一)建立个人账户制度阶段

1993年以前，我国基本养老保险制度的构成中只有社会统筹制度或企业统筹制度，而没有个人账户制度。社会统筹制度的建立虽然初步解决了老年人生活需要并配合了经济体制改革，起到了维持社会安定的作用，但是激励机制不足的问题也逐渐暴露。加之社会统筹制度内部实行差额收缴和拨付制度，使得制度本身实际上变成一种企业间的直接转移支付，退休人员较少的新企业成为实际的成本负担者。在这种情况下，参保企业拖欠、拒缴现象日渐增多。加之20世纪80年代中期以后，随着人口年龄结构的变化，退休人员逐渐增多，国有经济总体上的养老负担起来越重，单一的社会统筹制度开始出现支付危机。

针对上述这些问题，1993年，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的指导方针。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，开始在全国范围内推进“社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度”改革，同时提供两套不同的具体操作方案供各地选择执行。在总结改革经验的基础上，1997年国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工基本养老保险制度，已经实行的两种方案向新的“统账结合”方案过渡。自此，个人账户制度在全国范围内进入实质性操作阶段。新的“统账结合”方案的主要内容有:(1)基本养老保险制度实行统筹账户和个人账户相结合的模式，其中个人账户统一按照参保人工资的11%建立，由个人缴费和企业缴费组成，个人缴费比例逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%，划入个人账户之外的资金进入统筹账户。(2)参保人退休以后的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金实行既定给付制，月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金实行既定缴费制，月标准为本人账户储存额除以120。个人缴费年限累计不满3年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。

相对于原有的制度，新的统账结合的基本养老保险制度的主要突破在于建立了个人账户制度，从而明确了个人在基本养老保险制度中的私有产权，对完善参保人缴费激励机制，促进劳动都起到了积极作用。但是，制度在实际运行过程中也产生了很多问题。其中，最主要的问题就是个人账户资产被大量挪用，形成空账运行。这既不利于积累基本养老保险基金以实现制度的长期财务平衡，也对基本养老保险制度的信誉产生了消极影响。随着人口老龄化的到来，这种现收现付的财务体制面临严重的支付危机，做实个人账户，实行部分积累制已经成为原有制度改革的当务之急。

(二)做实个人账户阶段

在这种情况下，2005年11月15日劳动和社会保障部、财政部共同发布了《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》(劳社部发［2005］27号)，提出了关于做实个人账户的原则，并细化了扩大试点的范围、扩大试点起步比例和时间、财政补助以及基金的管理运营等内容。2005年12月3日，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［2005］38号)，进一步确立了做实个人账户的方针。要求在继续抓好东北三省做实个人账户试点工作的基础上，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。

做实个人账户遵循三个基本原则:一是老中新分开。以实行个人账户做实政策为分界点，之前已经退休的人员，个人账户不再做实;已经参保尚未退休的人员，以前没有做实的个人账户不再做实，以后的缴费逐步做实;之后参保的人员，个人账户从参保缴费开始就逐步做实。二是东中西分开。东部沿海经济发达地区要依靠当地的力量做实，中央财政对中西部地区和老工业基地予以适当补助。三是积极稳妥，逐步推开。要在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，以及在充分考虑各级财政和企业职工基本养老保险基金(以下简称养老基金)承受能力的前提下，逐步推开做实个人账户工作。对于扩大试点起步比例和时间，确定做实个人账户的近期目标是5%，鼓励有条件的地方做实到8%。为保证试点取得效果，同时又给地方一定的选择空间，各地可以根据当地财政和养老保险基金承受能力，确定本地区做实个人账户的起步比例。起步比例最低不低于3%，鼓励有条件的地方从5%起步，以后视情况逐年提高。对于中西部地区、老工业基地和新疆生产建设兵团做实个人账户的财政补助，做实到5%的部分，每做实1个百分点，中央财政补助0.75个百分点，最多不超过3.75个百分点;每做实1个百分点，地方财政补助0.25个百分点。做实个人账户采取动态做实、半动态补助的办法。动态做实即个人账户做实的数额随着缴费工资基数的增长而增长。半动态补助即中央财政对已做实的部分(存量)实行定额包干补助，不再随缴费工资总额的变化重新调整;对新增做实的部分(增量)，中央财政以当年缴费工资总额为基数计算补助数额;中央财政对地方做实个人账户5%的部分实行包干补助后，新增资金缺口由地方自己解决。

为与做实个人账户相衔接，相应调整了基本养老金计发办法。从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金实行既定给付制，月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数确定，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金实行既定缴费制，月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金;个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。

总体来说，从建立社会统筹制度到统账结合的基本养老保险制度，然后再到做实个人账户，我国的基本养老保险改革呈现明显的“私有化”取向，即养老金产权逐渐由公共部门向私人部门转移，这里既包括基本养老保险基金所有权的转移，又包括支配权的转移，在我国就表现为社会统筹制度和个人账户制度两者并存的格局。