企业风险应急预案编制的准备

【任务情景】

2010年11月15日14时，上海余姚路胶州路一栋高层公寓起火。公寓内住着不少退休教师，起火点位于10～12层之间，整栋楼都被大火包围着，楼内还有不少居民没有撤离。至11月19日10时20分，大火导致58人遇难，另有70余人接受治疗。事故原因，是由无证电焊工违章操作引起的，四名犯罪嫌疑人已经被公安机关依法刑事拘留，还因装修工程违法违规、层层多次分包; 施工作业现场管理混乱，存在明显抢工行为; 事故现场违规使用大量尼龙网、聚氨酯泡沫等易燃材料; 以及有关部门安全监管不力等问题。

假设你是该施工单位其中的安全负责人员，在事故没有发生之前你会采取哪些预防措施?

【任务描述】

随着国家经济的快速发展，生产过程的安全问题已成为头等大事，为防止重特大安全事故的发生，国家制定了一系列法律法规来规范生产安全问题，同时企业也采取相应措施来防止事故发生和减少事故损失，其中“制定事故应急预案”就是其中的一项重要举措。请你从企业安全生产的角度阐明什么叫应急预案，以及制订应急预案的意义。

【知识链接】

一、应急预案的概念和特点

(一)应急预案的概念

应急预案又称应急计划，是指针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。

应急预案是安全生产工作的重要保障。它一般应建立在综合防灾规划之上，其几个重要子系统分别为: 完善的应急组织管理指挥系统; 强有力的应急工程救援保障体系; 综合协调、应对自如的相互支持系统; 充分备灾的保障供应体系; 体现综合救援的应急队伍等。

(二)应急预案的特点

应急预案作为突发事件的应对方案，具有以下4个方面特点:

(1)全面性。应急预案囊括事前预测预警、事发识别控制、事中应急处置和事后恢复重建，贯穿突发事件应急管理全过程。

(2)系统性。应急预案本身作为应急管理工作中的重要组成部分，是突发事件应对处置的操作指南，包括了应对工作的各环节; 各个应急预案之间又相互衔接，形成预案体系。

(3)权威性。应急预案一般由各级政府及其部门等行政机关颁布施行，是政府的施政措施，体现法律法规要求。

(4)实用性。应急预案中所规定的预防应对处置的计划和方法，既有历史经验和理论概括，又有科学分析和成功做法，通用性、操作性强。

二、应急预案的种类

预案的分类方法有很多，按照应急预案的功能与目标不同，可以将其分为三类: 综合预案、专项预案和现场预案。

综合预案，也称总体预案，从总体上阐述了处理突发事件的应急方针、政策、应急组织结构及相关应急职责、应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类突发事件的综合性文件。综合预案应全面考虑管理者和应急者的责任和义务，并说明紧急事件应急救援体系的预防、准备、应急和恢复等过程的关联。

专项预案是针对具体的事件类别(如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏等事故)、危险源和应急保障而制订的计划或方案，是综合预案的组成部分，应按照综合预案的程序和要求组织制定，并作为综合预案的附件。专项预案应制定明确的救援程序和具体的急救援措施。

现场预案通常也称为现场处置方案。现场预案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施。它是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的，是针对特定的具体场所，通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域所制定的预案。现场预案是一系列简单行动的过程，针对某一具体现场的该类特殊危险及周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出的具体而细致的安排，具有更强的针对性和对现场救援活动的指导性。企业级预案大多是一种现场预案，以厂内应急指挥为主，它强调具体的应急救援对象和应急活动的实践性。

三、应急预案的分级

根据可能的事故后果和影响范围、地点和应急方式，在我国建立应急预案时，可以分为以下五个级别:

(1)Ⅰ级(企业级)。事故的有害影响局限在一个单位(如某个工厂、火车站、仓库、煤气或石油输送加压站等)的界区之内，并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事故可能需要投入整个单位的力量来控制，但其影响预期不会扩大到社区(公共区)。

(2)Ⅱ级(县、市/社区级)。所涉及的事故及其影响可扩大到公共区(社区)，但可被该县(市、区)或社会的力量，加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。

(3)Ⅲ级(地区/市级)。事故影响范围大，后果严重，或发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故，应急救援需动用地区的力量。

(4)Ⅳ级(省级)。对可能发生的特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故，特大危险品运输事故以及属省级特大事故隐患、省级重大危险源应建立省级事故应急反应预案。它可能是一种规模极大的灾难事故，也可能是一种需要用事故发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事故。这类意外事故需用全省范围内的力量来控制。

(5)Ⅴ级(国家级)。对事故后果超过省、直辖市、自治区边界以及列为国际级事故隐患、重大危险源的设施或场所，应制定国家级应急预案。

四、应急预案的功能和作用

(一)应急预案的功能

(1)事件预防。通过危险辨识、突发事件后果分析，采用技术和管理手段降低突发事件发生的可能性，并且将可能发生的突发事件控制在局部范围内，防止事故的蔓延。

(2)应急处理。如果发生突发事件，应急预案可以提供应急处理程序和办法，以快速处理事故，将事故消除在萌芽状态。

(3)抢险救援。采用预先制定的现场抢险和抢救方式、方法，控制或减少突发事件造成的损失。

(二)应急预案的作用

(1)使应急管理有章可循

应急预案明确了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再无据可依、无章可循。尤其是培训和演练，它们依赖于应急预案: 培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能; 演习可以检验预案和行动程序，评估应急人员的技能和整体协调性。

(2)有利于降低突发事件造成的损失

制订应急预案，有利于做出及时的应急响应，降低突发事件造成的损失。应急行动对时间的要求十分严格，不允许有任何拖延。应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将突发事件造成的人员伤亡、财产损失和环境破坏降低到最低限度。此外，如果提前制定了预案，对突发事件发生后必须迅速解决的一些应急恢复问题，也会解决得比较全面和到位。

(3)能够为各类突发事件提供应急基础

通过编制基本应急顶案，可保证应急预案具有足够的灵活性，对那些事先无法预料到的突发事件或事故，也可以起到基本的应急指导作用，成为开展应急救援的“底线”。在此基础上，可以针对特定危害编制专项应急预案，有针对性地制订应急措施，进行专项应急准备和演练。

(4)有利于应急协调与沟通

当发生超过组织应急能力的重大事件时，便于不同单位、部门、不同级别政府或部门之间的协调与沟通，从而保证应急救援工作顺利、快速和高效地进行。

(5)有利于提高风险防范意识

应急预案的编制过程实际上是一个风险识别、风险评价和风险控制措施设计的过程，而且这个过程需要各方参与，因此，应急预案的编制、评审以及发布宣传，有利于各方了解可能存在的风险以及相应的应急措施，提高风险防范的意识和能力。

典型案例

案例比较: 2004年SARS事件和2005年松花江污染事件

2003年SARS事件之后，北京市正式出台了《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》(以下简称《预案》)。《预案》依据非典病例发生数、疫情播散速度和范围及流行趋势，将疫情划分为三个预警等级。同时，北京各区的街道也在做街道等社区危机应急预案。2004年4月22日卫生部宣布北京发现一例SARS疑似病例，至5月9日，全国无新发SARS疑似病例和确诊病例，北京经历了SARS从发现到终止的一个完整流行病学过程和相应的突发事件应对与管理过程。世界卫生组织5月18日发布公报宣布，中国前不久出现的SARS疫情已经得到控制。WHO驻华代表处新闻官鲍勃·迪茨在评价中国此次应对非典的措施时认为，中国在这方面很有经验和成效。综观全局，应急预案在整个应急管理过程中发挥了很大的作用，从得到报告、监测、流调，到网络试验室的联合、专家组咨询，再到成立政府应急组织、进行应急决策和动员资源等，都是根据预案井然有序地进行的。

通过2003年与2004年的两次SARS对比，我们可以看到，巨大的破坏性(含破坏威胁)、变化不确定(含信息不对称)、时间紧迫性(含资源有限性)等特性均发生了相应变化。因为2003年时，我们对整个疾病的传播途径和病理机制的信息不清楚，所以SARS危机的发展变得具有高度不确定性; 另外由于在医学角度无法完全的治愈，所以构成巨大的破坏性; 另外大面积的快速传播对时间的紧迫性提出了极高的要求，综合起来形成对中国政府的一个典型的突发性危机事件。而在2004年SARS的预防当中，我们可以看到我们在时间紧迫性和高度不确定性两个方面都做出了非常优秀的控制，虽然仍具有巨大的破坏性的性质，但此时已经从根本上将这样一个突发性危机事件变成一个常规性的危机事件，从而极大发挥了应急预案和应急管理的作用。

2005年的松花江污染事件，恰恰具有了另外一层意义。根据相关的资料分析来看，可以将此次事件分为两个阶段: 吉林石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故阶段和松花江污染事件阶段。从危机事件的角度我们可以分成吉林石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸的安全生产事故危机和松花江污染后的政府诚信和国际关系的衍生危机。

对于吉林石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故而言，是一个安全生产事故，无论从巨大的破坏性、变化不确定、时间紧迫性三个方面而言，都不能称为严重的突发性危机事件，因为爆炸一旦发生之后，其破坏已经造成(在爆炸扩散范围控制的情况下)，信息相对明晰、变化不确定程度较低。但根据后来的事件发展过程看，我们可以认为吉林石化公司的企业应急预案在发生爆炸事故之后未能起到应有的作用，根据普通的化学常识，有机物通过充分燃烧之后不会遗留有毒物质，而接下来的沸沸扬扬的松花江污染事件证明了，大量的有机物质在未充分燃烧的情况下排进了松花江(引起这种结果的极大可能就是应急预案从最初的编制到后来的管理中存在着漏洞)，进而引发了政府诚信和国际关系的衍生危机(此时松花江污染事件的破坏性已无法挽回、发展方向确定，已不是整个应急处置中的核心危机，政府无法对事件本身巨大的破坏性、变化不确定、时间紧迫性三个方面进行有效处置，相对而言衍生危机已成为应急处置中的核心。

从逻辑角度分析，应急预案相当于在用一套固定的确定体系去应对不确定的突发性危机事件，所以应急预案就不可避免地承担了两个功能。一方面是以确定性去应对危机事件当中都会遇到的确定性问题，核心就是资源的协调分配和事故权责体系构建。资源的协调分配包括人力资源、物资资源、财力资源、技术资源和信息资源的准备和使用，事故权责体系的构建包括法律、规章、应急处置过程中的各个相关领导、部门、机构及个人的责权分配。另一方面是以灵活性去应对危机事件当中的不确定性，核心就是危机分析及危机决策。危机分析就是通过所有可能获得的信息对危机的发生、发展及趋势进行分析，危机决策则是在危机分析的基础上针对性的采取措施以化解危机，在应对不确定性的过程当中，危机事件本身的巨大的破坏性(含破坏威胁)、变化不确定(含信息不对称)、时间紧迫性(含资源有限性)三个必要条件是否被仔细分析和有效控制就成为危机能否被化解的核心关键因素。而目前的应急预案体系，则更多的是在信息报送、资源调配、责任体系等方面做了更为明确和严格的规定，这主要的功能是弥补了过去不明晰的责任体系和不协调的资源配置的缺失，但是在对于如何将突发危机事件转化为常规事件方面还缺少更清晰的目标导向。

案例来源: 詹承豫，顾林生．转危为安: 应急预案的作用逻辑．中国行政管理，2007年第5期。