本质和特征

第一节　水利工程管理的定义、本质和特征

要正确理解流域水资源管理的含义、本质和特征，首先必须明确它的几个基本概念：流域、水资源、管理。

1、流域

定义1：“流域”指的是地表水和地下水分水岭（线）所包围的集水区域。

习惯上，人们往往将地表水集水区称为流域，用来指该集水区内大大小小的河流、湖泊、沼泽等构成脉络相通的整个区域。它是以河流为中心的一个自然水文单元，同时又是组织和管理国民经济的特殊的经济、社会系统，具有双重意义的范畴。

流域是一个完整的系统，水在流域内的上、中、下游之间，河流和地下水之间以及各种用水单位之间进行着复杂的交换，存在着极为密切的联系，构成了一个网络。一方面，这种交换和联系主要是通过流域内水的循环与流动而建立起来的，水的流动性使其成为流域内上中下游和左右岸共享资源。另一方面，流域的这个网络中的任一环节的变化都可能影响整个网络的状况。同时，在流域内，水资源与其他资源之间、资源与环境之间以河流为纽带，通过干支流网络连接起来，彼此间相互依赖，相互制约，形成各种各样的自然生态系统，各个生态系统内部各种生物和其他物种，经过长期生态适应，形成相辅相成的生态平衡，正如E·Odums所说：“流域是一复杂的自然——社会系统，是一最基本的生态单元”。

2、水资源内涵的重新认识

水资源名词最早出现于正式的机构名称，是1894年美国地质调查局设立的水资源处。在这里水资源是和其他自然资源一道作为陆地地表水和地下水的总称。正式对水资源进行定义是《不列颠百科全书》中由前苏联加里宁（K·P·Kalinin）撰写的条目“水资源，”其解释水资源的定义是“自然界一切形态（液态、固态和气态）的水”。这个定义没有包含资源的真正含义，在使用时觉得无所适从。

资源之所以成为资源，在于它的可利用性。然而自然界的一切形态的水并非都是可利用的。一种自然物质是否可被人类利用，不但取决于这种物质本身，也在于人类的认识能力与技术能力。对此各国研究者都从各自特定的学科领域出发，试图对“水资源”做一全面深刻的定义。如1963年英国在“水资源法”中将水资源定义为“具有足够数量的可用水源”。1977联合国教科文组织和世界气象组织建议的水资源定义是：“作为资源的水应当是可供利用或有可能被利用。具有足够数量和可用质量，并可适合某地对水的需求而能长期供应的水源。”此二定义突出了“足够数量”的量，强调的是只有足够数量的可利用的水才能称其为水资源，这显然是不合适的。一种物质是否是资源只决定于它的可利用性，与这种物质是否是“足够”的量关系不大，因为资源具有稀缺性。

在我国，对水资源的理解也各不相同。具有一定权威性的《中国大百科全书》（简明版）中对水资源的定义是：“在一定的经济技术条件下可供人类利用的地球表层的水”。（1998年10月第2版）；薛惠锋等从经济、技术、生态的角度出发，对水资源的定义是“水资源是天然水量和扣除经济、技术条件下不能加以利用的水和应视为生态源的水。”成立、刘昌明等从时间维的角度将水资源定义为：“在一定时间内，存在于河流、湖泊、湿地和含水层系统内以现有的手段和经济合理的条件可被人们所开发利用的那部分资源量，就是该时间段上的水资源量。”前两个定义更多是强调“条件”，突出某种条件下可供利用性。后一个定义是从水的动态性出发，给出了某一时刻可供利用的“量”。

综合上述的各种定义，从资源的本质出发，我们认为应将水资源界定为：

定义2：地球上一切可利用和潜在可利用的水。

可利用具有一种直接性，潜在可利用是指间接性，即要有一定的条件，包括了经济、技术、生态的条件等。

3、管理

关于管理的概念，不同的学者有不同的认识：

①早期的管理者玛丽·帕克·福莱特（Mary·Parker·Follett）给出一个经典的定义，她把管理描述为“通过其他人来完成工作的艺术”（Follett，1942）。该定义把管理当成一门艺术，强调人的重要性。

②斯蒂芬·罗宾斯和玛丽·库尔塔（Robbins and Coulrar，1996）的定义是：“管理这一术语指的是和其他人一起并且通过他人来切实有效完成活动的过程。”该定义将管理做为一个过程，强调了人的重要性，并指出要“完成活动”、要讲“效率”。

③帕梅拉·S·路易斯、斯蒂芬·H·古特曼和帕特丽夏·M·范特（Lewis、Goodman and Fandt，1998）认为：“管理被定义为切实有效支配和协调资源，并努力达到组织目标的过程。”这个定义立足于“组织资源”，原材料、人员、资本、土地、设备、顾客和信息等都属于组织资源。

④沃伦·R·普伦基特和雷蒙德·F·阿特纳（Pwnkett and Attner，1997）把管理者定义为“对资源的使用进行分配和监督的人员”，在此基础上，定义管理为：“一个或多个管理者单独和集体通过行使相关职能（计划、组织、人员配备、领导和控制）和利用各种资源（信息、原材料、货币和人员）来制订并达到目标的活动。”它突出的是管理的职能。

⑤哈罗德·孔茨和海因茨·韦里克把管理定义为：“管理就是设计和保持一种良好环境，使人在群众里高效率地完成既定目标。”

⑥丹尼尔·雷恩给管理下的定义是：“可把管理看做这样一种活动，即它发挥某种职能，以便有效地获取、分配和利用人的努力和物质资源，来实现某个目标。”（1994）

⑦诺贝尔经济学奖得主西蒙则认为：“管理就是决策，决策贯穿于管理的全部过程。”

⑧《世界大百科全书》中的定义为：“管理就是对工商企业，政府机关，人民团体以及其他各种组织的一切活动的指导。它的目的是要使每一行为或决策有助于实现既定目标。”

⑨我国学者徐国华等把管理定义为：“通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”

⑩雷克昌教授对管理作的定义是：“管理者驾驭管理体系，力图以最佳方式来实现目标总称。”

综上所列举的可看出，这些定义各有侧重，不能说哪一说法是权威性的。那么我们应如何来理解“管理”这一概念？

管理一词，英文为Manage，是由意大利文Maneggiare和法文Manage演变而来的。原意是“训练和驾驭马匹”的意思。训练“有二层意思，一是保护、爱护。这是前提，要训练一匹马，就应首先保证它的健康，不可想象对一匹不健康的或训练过程中受伤害的马，能训练出什么结果。这表明，管理的首要任务是保证管理对象的安全性，使其具有安全感，引伸意思就是要有条件的满足其基本需求欲望。二是要有计划、有步骤地训练马，使其具有某种或某些特长或技能。这是一个能力、特长的开发培育过程，只有经过合理而有效训练过的马，才能被有效的使用或利用。野马非常健壮、也很有特点，但却不能被人们所驾驭，原因之一就是没有经过驯化。可见管理的第二任务就是对管理对象潜能的开发。这种开发应当是合理的、有效的，符合被开发对象的自身特点、成长（演化、发展）规律。《汉书·李寻传》上有这样两句话：“马不伏枥，不可以趋道。士不素养，不可以重国。”宋朝教育家胡媛说：“治天下之治者在人才，成天下之才者在教化。”只使用不保护开发是缺乏远见的，只注重使用而忽视保护开发，实际上是竭泽而渔。“驾驭”一词指的是驱使车马，引伸为驱使，控制。淮南子修务：“马不可化，其可驾驭，教之为也。”三国志吴张昭传：“夫为人君者，谓能驾驭英雄，驱使群贤，岂谓驰逐于原野，校勇于猛兽者乎？”这里的驱使为利用、使用之意。“训练马匹”的目的是为了控制、使用或利用它。这种利用或使用应是可重复的、可持续的，谁也不会在投入了大量的时间、资金和精力训练的一匹马只使用或利用一次就不用了吧。可见管理是以可持续利用为目的。马是一种物种，有的马是可直接利用的，如健康的家马；有的马是间接（潜在）可利用的，如若可驯化的野马。从资源的角度看，这里的马指的是一种资源。

通过上述分析，我们认为管理这一概念可定义为：

定义3：人们通过保护、开发，实现资源的可持续利用的过程称为管理。

这里所说的“保护”指的是有效的保护,保护的目的是为开发提供一定量的优质资源。无量何谈开发,更谈不上利用了;有量无质不易开发,难利用；过量无质更难开发利用了。只有一定量的优质资源才能对其进行开发,正所谓“巧妇难做无米之炊”。“开发”指的是对一定量的优质资源的合理“加工”，“加工”的目的是为了更好地利用。这种“加工”应是合理的、科学的，即须符合被“加工”资源的自身特点，进行保护性的“加工”。一定量的优质资源经“加工”若变成了劣质的资源或无量了，这种“加工”显然是不可取的。“利用”指的是可持续的利用，既要合理的利用、有效的利用，又要保护性的利用，这是管理的最终目的。

4、水利工程投资管理和流域水资源管理

明确了流域、水资源和管理的含义后，就可以得到水资源管理和流域水资源管理的定义了。

定义4：人们通过保护、开发,实现水资源可持续利用的过程称为水资源管理。

定义5：流域水资源管理指的是人们通过保护、开发，实现流域水资源可持续利用的过程。

此定义的内涵是：

①管理的主体——明确谁是管理者

水资源的管理者应是其所有者。我国《水法》明确规定“水资源属国家所有”，亦即为人民所共有。国家应是管理的主体，利用人民所赋予的权利，对水资源进行管理，以实现水资源的可持续利用。

②管理的客体——明确谁是被管理者

管理的客体具有整体性，它是管理者实施保护、开发的对象。由定义1可知，水资源的整体性体现在自然水文特征上，流域水资源作为一个自然水文单元是一个相对独立的整体，应是管理的客体。

③管理的任务——明确管什么

从定义可知，水资源管理的任务有三：保护、开发和利用。管理者通过完成这三大任务来实现可持续利用的目标。保护是开发和利用的前提，保护是为了开发和利用；开发的目的是利用，同时受到保护的制约；利用反过来又影响、牵制着保护和开发。这三大任务相互融合，相互影响，相互作用，相互牵制，形成多姿多彩的复杂管理过程。这种复杂性不可能用数学的排列组合方法来估计，而是在更深、更广的时空、心理、行为范畴中形成的，何况来完成这三大任务的是“人”。

④管理的模式——明确怎么管

水资源的管理目标是通过某种组织形态——管理体制和与之相适应的管理机制来实现。水资源管理的实质就是建立某种管理体制及管理机制,协调各要素之间的相对优化匹配,通过一定的方法、措施、技术达到一定的优化目标。亦即管理的实质是管理客体在管理机制的约束下向管理主体所预定目标的运动。

⑤管理的特征——明确整体性

水资源管理的典型特征是它的整体性。管理对象——水资源具有整体性，其整体性表现为一个自然水文单位，这决定着水资源管理需以流域为中心，脱离了这个中心，必将破坏整体性的特征。管理的任务——保护、开发和利用三者亦为一个整体，缺少任何一个都不能实现管理的目标——可持续利用。也就是说三者必须统一管理。我国水资源管理存在的问题之一，就是只重开发和利用，任务的整体性受到破坏。管理者也具有整体性，只有统一于“一个”管理者，才有利于水资源的管理。“多龙管水”、“政出多门”是我国水资源管理的又一问题，其原因主要是忽视了“管理者”的整体性。同时，管理者、管理任务和管理对象又是一个整体，从整体性出发研究水资源管理问题是实现水资源可持续利用的必经之路。

5、流域水利工程管理的原则

界定流域、水资源及流域水资源管理等概念的目的是为了能更好、更有效地管理水资源，为此至少应遵循以下几个原则：

①整体性原则：由于水的流动性和公共物品特性，要解决流域内区域之间的水量和水质问题，必须将流域作为一个整体，按水循环规律进行管理，才能实现总体最优。

②主导性原则：流域水资源状况与多种因素有关，但往往只有少数几个因素起着主导作用。因此，在流域水资源管理中，要重点关注主要区域、主要问题和主导因素。

③区域性原则：流域内不同的小流域或不同的河段，由于自然、生态、社会和经济背景不同，其水资源状况也是不同的，这决定于水资源管理措施的差异和多样性。

④综合性原则：流域水资源管理涉及自然、生态、社会、经济领域的方方面面，这就需要综合运用技术、法规、行政、经济、教育等多种手段。

⑤适应性原则：人类社会和经济是为断发展变化的，流域水资源也处于不断的变化之中，这就要求流域水资源管理的措施也必须不断地调整。

⑥公众参与原则：水资源管理是一个涉及面广而复杂的问题，需要流域内各级政府部门、各类社会团体、企事业单位、个人的广泛参与和监督。

6、流域水利工程管理的研究范畴

根据定义5对流域水资源管理的界定，可以认为流域水资源管理的研究范畴主要包括：

●流域水资源管理的体制、运行、机制；

●流域水资源的保护：主要涉及如何保护水质、水量，如何有效防洪、除涝、抗旱、治碱、减淤，制定什么样的水管政策等问题；

●流域水资源的开发：主要涉及大气水、地表水、地下水的开发规划及实施步骤等问题；

●流域水资源的利用：主要涉及如何进行水量优化配置和优化调度，包括发电、灌溉、航运、水产、供水、旅游等问题。

流域水资源管理研究的目的是解决在什么样的流域水资源管理体制、运行、机制下，如何实现流域水资源的合理保护、有效开发、优化利用，使得流域水资源系统与社会经济系统和生态系统间的有序交换、协调发展的问题。