新中国彩票

三、新中国彩票

新中国成立之后，彩票被视为赌博而遭到长期禁止。直到20世纪80年代中期，随着改革开放的逐步深入，政府才开始尝试利用彩票为社会公益活动筹集资金。由于初始阶段没有严格的管理制度，早期彩票活动缺乏全面和权威的纪录。进入90年代，彩票业出现了短暂的繁荣后呈现混乱状态，政府对彩票市场进行了全面清理和整顿，全国统一的专业彩票机构开始形成，建立了相对成型的彩票管理制度。到90年代末，随着彩票发行规模的不断扩大，国务院对彩票管理体制及相关政策进行了重大调整，中国彩票开始进入一个快速发展阶段。按上述发展历程，新中国彩票事业可大致分为三个不同的发展阶段。

（一）自发阶段（80年代中期—1993年）

1.利用发行彩票为社会公益活动筹集资金。20世纪80年代中期，经济体制改革开始从农村转向城市，市场机制的作用不断增强。以对企业减税让利和对地方简政放权为基本方式的改革，使政府职责范围开始发生变化：逐步从生产建设领域中淡出，而对社会公共事务承担的责任愈加突出。但是，在计划经济体制下形成的国家财政支出结构还没有实现相应的转型，加之对企业实行减税让利，财政收入占GDP的比重快速下降，国家没有更多的财力用于支持社会公益事业。于是，利用发行彩票为社会公益事业筹集资金，成了一种水到渠成的选择。受当时意识形态及对彩票性质认识水平的限制，最初都是以发行有奖募捐奖券的形式进行发行彩票的试验。

据有关资料记载，新中国最初发行的彩票，是1984年10月10日北京国际马拉松比赛主办单位中国田径协会与中国体育服务公司发行的“发展体育奖一九八四年北京国际马拉松赛”奖券。该奖券属于传统型彩票，每张奖券上都印有一个6位数的独立编号，但票面没有印价格。由此开始，许多地方政府举办大型体育赛事、建设体育设施等，都选择通过发行彩票性质的专项奖券筹集资金。例如1984年11月1日，福建省为兴建省体育中心，发行了“福建省体育中心建设纪念奖券”。

最早与彩票相关的管理制度，是国务院在1985年5月针对一些工商企业和事业单位滥发各种彩票、奖券的情况而发布的一个约束性文件。其政策取向是禁止工商企业举办有奖销售活动，原则上禁止文艺、体育界为举办文体活动搞有奖售票、有奖评选；只允许为兴办社会福利事业举办有奖集资试点，批准机关为当地人民政府；金融机构可以搞有奖储蓄。

1991年12月，国务院针对彩票市场秩序出现的混乱状况，为了加强彩票市场管理，第一次对彩票市场管理制定了明确的政策：对发行彩票募集资金从严控制，只允许省级地方政府和国务院有关部门为举办社会福利、体育事业，以及国务院批准举办的其他活动发行彩票；首次明确发行彩票的批准权集中在国务院，基本管理程序是省级地方政府和国务院有关部门提前半年向中国人民银行报送发行计划及发行办法，经中国人民银行审查后报国务院批准，中国人民银行被赋予了彩票管理职能；彩票发行规模有严格的数量限制，不得突破；违反规定发行彩票的，由工商行政管理部门进行查处。按照国务院确定的彩票管理政策，省级地方政府及国务院有关部门发行彩票，基本上都是为开展某一项具体公益活动向国务院一事一报批，发行完批准的额度后即告结束，没有常年连续发行。

2.第一个全国性专业彩票发行机构和销售系统出现。1986年春，民政部首次向国务院提出发行彩票为民政福利事业筹集资金的请求。在得到国务院领导原则同意后，民政部立即开展工作，在出国考察和广泛征求有关方面意见的基础上，1986年6月18日向国务院正式报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，提出了由国务院有关部门和社会公益团体组成“中国社会福利有奖募捐委员会”，在全国发行“社会福利奖券”，由民政部主办发行，所筹资金专项用于民政福利事业的组织实施方案。1986年12月20日，国务院第128次常务会议原则同意了民政部的请示。1987年2月5日，中共中央书记处第12届第323次会议讨论并通过了民政部的报告，报送中央政治局常委同意。1987年3月13日，由中央统战部、全国政协召集27个民主党派和群众团体征求意见，均获得了支持和肯定。1987年6月3日，由当时党内外22位知名人士任名誉委员，国务院有关部门、群众团体和新闻机构等44个单位负责人任委员的“中国社会福利有奖募捐委员会”（简称“中募委”）在北京正式成立，获准在全国范围内发行“社会福利奖券”，具体发行工作由设在民政部的“中国社会福利奖券发行中心”承担。同年7月，中募委开始在9个省（直辖市）和河南洛阳进行社会福利奖券发行试点，最初发行的是票面价格为1元的传统型彩票。“中国社会福利奖券发行中心”成为新中国第一个全国性专业彩票发行机构。随后，在民政部的倡导下，地方政府开始比照中央的模式，组建隶属地方政府，但业务上接受中募委和中国社会福利奖券发行中心指导的地方社会福利有奖募捐委员会及承办当地具体销售社会福利奖券工作的办公室，全国逐步形成了第一个以各级民政部门为核心，按政府行政级次设置，专门为民政福利事业筹集资金的全国性、专业化彩票发行销售组织体系。

3.对全国彩票市场进行清理整顿。1992年邓小平同志的南巡讲话在全国掀起了一轮改革开放和经济发展高潮。虽然国务院在1991年已经明确了发行彩票必须经国务院批准，但南方的广东、深圳、福建、海南、湖南等省市，在未经国务院批准的情况下，开始自发地采用从境外引进的“六合彩”、“万字票”等游戏方式，发行本行政区域的地方性彩票，并且采用赔率设奖方式。彩票发行非常混乱，一些企事业单位甚至个人以谋取商业利益为目的直接介入地方彩票发行，有的地方还擅自引入了境外机构参与。利用商业有奖销售形式变相发行彩票和推销质次价高商品的现象，也在全国范围内大量出现，有的地方甚至出现了因发售彩票而引起的群体性事件，全国彩票市场陷入了混乱之中。

从上述情况可以看出，这一阶段彩票发行基本上是一些具有管理社会公益事业职责的政府部门、机构及地方政府的自发行为，没有形成全国统一的彩票管理政策和制度，其特点如下：

第一，发行主体多元化。既有某些公益活动的临时性组织，也有地方政府，还有民政部门的全国性专业化彩票发行组织系统。大多数发行活动是临时性或间断性的。

第二，发行主体与公益金使用主体重合。发行彩票多由使用彩票公益金的组织和部门承担，公益金筹集与使用部门通常是同一个主体，谁发行彩票谁使用公益金，政府对彩票公益金筹集、分配、使用基本上没有干预。

第三，没有统一的政府主管部门和管理制度。在这一阶段，没有一个政府职能部门统一管理全国彩票市场，也没有形成系统的彩票管理制度，国务院基本上是按特例处理部门或地方上报的发行彩票请示。

第四，没有形成全国统一市场。由于彩票发行非常分散且不连续，发行目的、范围及组织形式各不相同，全国没有形成一个统一的彩票市场。

基于上述背景，这一时期全国彩票发行没有留下全面的统计，只有民政部门留下了相对完整的数据，具体情况如表2-1所示。

表2-1　1987—1993年全国民政部门发行彩票情况统计^[1]

（二）部门彩票阶段（1994—1999年）

全国彩票市场出现的混乱局面，引起了党中央和国务院的高度重视，1994年5月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》（中办发电〔1994〕21号），开始对全国彩票市场进行清理整顿，在此基础上形成了部门性的彩票发行和管理体制。

1.重申了发行彩票的批准权在国务院，未经国务院批准，任何地方、部门、组织、个人均不得擅自发行彩票。经国务院批准发行的彩票，必须严格按批准的方案执行，不得擅自突破发行规模和改变发行办法（游戏规则）。各地方和部门未经国务院批准擅自发行的彩票都必须立即停止发行。

2.禁止发行由购买者自主选择号码的彩票，包括“六合彩”、“四合彩”、“万字票”等主动型彩票。

3.禁止外资和外商进入中国彩票市场。凡与外商或中外合资企业合资或变相合资在境内发行的彩票一律停止发行，对外签订的有关协议一律无效。

4.首次明确指出中国人民银行是国务院主管彩票的机关，统一管理全国彩票工作和市场。

1994年3月11日，国务院批准当时的国家体委在全国范围内发行体育彩票。至此，国务院只批准民政部和当时的国家体委（现在的国家体育总局）两个部门在全国范围内分别发行中国福利彩票和中国体育彩票，所筹集的公益金分别用于民政和体育部门职责范围内的社会公益事业。民政部和当时的国家体委分别在其内部设置了负责彩票发行的专门机构——中国福利彩票发行中心和中国体育彩票管理中心。在民政部和国家体委的积极推动下，地方民政和体育部门开始按照政府行政管理级次，逐步建立起了隶属于本级民政和体育行政管理部门的彩票机构，专门负责在本级行政区域内承销本系统发行的彩票。

中国人民银行被国务院正式确定为彩票主管机构后，开始着手加强对全国彩票工作的领导和管理，连续发布了一系列彩票管理政策和制度，按照民政和体育两大彩票系统，分别核定了由民政部制定的《中国福利彩票发行与销售管理暂行办法》和由国家体育总局制定的《体育彩票发行与销售管理暂行办法》。同时，民政部和国家体育总局分别会同财政部制定了《社会福利基金使用管理暂行办法》和《体育彩票公益金管理暂行办法》，各自下发了《福利彩票机构财务管理暂行办法》和《体育彩票机构财务管理暂行办法》，初步构筑起了包括发行销售、机构财务及公益金管理的彩票管理制度体系。

经过党中央、国务院及中国人民银行的大力规范和整顿，这一阶段的彩票发展呈现出以下特点：

第一，明确了国务院主管彩票工作的机关——中国人民银行，统一了政府的彩票行政管理权，福利和体育彩票机构所采用的游戏规则及发行销售方式，都必须报经中国人民银行批准。

第二，发行彩票所筹集的公益金，分别归两个彩票发行部门所有，福利彩票和体育彩票实际上成为民政和体育部门筹集资金的工具。

第三，彩票市场被福利和体育两大彩票机构分割垄断，各自实行不同的发行销售、财务和公益金管理制度，全国统一的彩票市场仍未形成。

由于加强了对彩票市场的规范管理，特别是与福利彩票机构性质相同的体育彩票机构加入全国彩票市场竞争，使这一阶段的彩票业获得了较快发展，建立起两套全国性彩票专业机构，发行量快速增长（见表2-2）。

表2-2　1994—1999年全国彩票市场发行情况表^[2]

（三）向国家彩票转变阶段（2000—现在）

国务院于1991年赋予中国人民银行彩票管理职能，1994年又将中国人民银行确定为国务院主管彩票工作的机关，反映了彩票业发展的客观趋势和要求，即彩票应该属于国家所有，必须由政府的某一职能部门统一管理。

由中国人民银行负责主管彩票，与当时对彩票性质的认识及具体的历史背景有关，但经过六年的管理实践和彩票业的不断发展，中国人民银行逐步认识到彩票是政府调节社会收入分配结构的一种政策工具，与《银行法》赋予的职责没有太大关系，并且认为部门性的彩票管理体制已不能适应彩票业发展的要求，应该进行改革。因此，中国人民银行于1999年5月向国务院报送了《关于改革彩票管理体制的请示》，内容之一即是将彩票主管职能移交给财政部。同年7月，国务院对中国人民银行的请示做出了批复，没有就彩票管理体制改革做出决定，但同意将彩票主管职能由中国人民银行移交给财政部，并要求由财政部继续对彩票管理体制改革问题做进一步研究。财政部接管彩票管理工作后的第一项任务，就是完成国务院提出的彩票管理体制改革任务。

财政部与中国人民银行于1999年12月完成彩票主管职能移交工作，并于2000年2月共同发文，要求全国地方财政部门与当地人民银行分支机构进行彩票管理工作交接。财政部接手彩票主管职能后，主要从以下几个方面开展工作。

1.全面接管彩票管理工作。1999年12月22日，中国人民银行和财政部联合发文，将制定国家彩票法规、政策；审核彩票发行申报材料，拟定彩票发行地区和发行方式；确定彩票发行额度，监管发行执行情况；审核、监管彩票销售、印制、对外合作、资金使用、宣传方式等；审核、监管非电脑彩票奖金发放形式、销售行为；审核、监管彩票市场；查处非法彩票等管理职能移交给财政部，并移交全部档案资料。移交工作按中央和省两级同级对口方式进行，要求在30个工作日之内完成。

在此基础上，为督促地方财政部门尽快接管彩票工作，防止彩票市场管理出现真空，财政部又连续下发文件，指导地方财政部门开展彩票管理工作。

2.确定现行彩票管理体制。在与民政部、国家体育总局充分交换意见和大量调查研究的基础上，财政部提出了彩票管理体制的改革方案，基本指导思想是将部门性质的彩票改革为国家性质的彩票，实行彩票发行与公益金使用相分离，逐步扩大公益金适用范围。具体内容包括两个方面：一是将福利和体育两个彩票机构从其所属的行政部门分离出来，改制成企业性质的专业化彩票发行机构；二是改变公益金分配政策，在保证民政和体育部门既得利益的基础上，由国家财政在更广泛的社会公益领域中分配彩票公益金。

由于对财政部的改革方案尚有异议，国务院指示转由国务院经济体制改革办公室（以下简称“体改办”）牵头继续研究彩票管理体制改革方案。经过5个月的工作，体改办于2000年11月1日向国务院第84次总理办公会议提出与财政部相类似的彩票管理体制改革方案。经过会议讨论，国务院对彩票管理体制改革做出了决定，内容包括：现行彩票发行和管理体制暂仍维持不变；调整彩票资金结构，下调发行经费比例，相应提高公益金比例；调整公益金分配方案，核定民政和体育部门公益金基数，超基数部分除按一定比例留归民政和体育部门使用外，其余部分由财政部主要用于补充社会保障基金。

经过有关部门近一年的讨论和协调，国务院于2001年10月30日发布了《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（国发〔2001〕35号，以下简称《通知》）。《通知》的主要内容包括：确定了财政部、民政部和国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围，财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金；民政、体育部门分别负责组织福利、体育彩票发行和销售活动；调整了彩票资金结构，返奖比例仍为不得低于50%，发行经费比例从不得高于20%下调到不得高于15%，公益金比例从不得低于30%相应提高到不得低于35%；确定了公益金分配政策，核定民政和体育部门公益金基数，基数内公益金由民政和体育部门按规定用途使用，超基数公益金，扣除有关专项公益金后，20%仍留归民政和体育部门使用，80%由财政部统筹用于补充社会保障基金；将彩票公益金和发行经费纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。

《通知》确定了财政部门主管彩票法规、政策和制度，管理彩票市场及彩票资金，民政和体育部门负责组织发行销售彩票的现行彩票管理体制。

3.建立和完善彩票管理制度。针对彩票管理中存在的问题，财政部从建立和完善管理制度入手，大力加强对彩票机构和彩票市场的管理，主要措施包括：取消实物设奖，规定彩票机构只能以人民币现金方式一次性向中奖者支付奖金；调整彩票发行额度管理政策，根据市场需求情况对彩票发行额度实行弹性控制，同时取消了额度的跨年使用制度，严格按公历年度管理；规范彩票机构行为，规定彩票机构必须及时公布与彩民相关的信息，并且在对外宣传中不得进行涉及其他同业者的比较性宣传，不得发布误导彩民的信息；建立了全国彩票发行销售月报制度。

在此基础上，财政部根据《通知》的要求，颁布了全国统一的《彩票发行与销售管理暂行办法》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》，结束了两个彩票机构分别实行不同管理制度的历史，从制度上统一了全国彩票市场，进一步规范了彩票机构行为准则。同时，财政部还会同民政部、国家体育总局等有关部门，积极研究和起草《彩票管理条例》，按照国务院立法工作计划，尽快颁布实施新中国第一部彩票管理法规。

4.改进发行销售方式，丰富彩票品种。根据我国彩票市场的发展需要和国际彩票业发展的趋势，财政部积极支持彩票机构采用先进的发行销售方式，先后批准福利和体育彩票机构将在少数地方实行的利用专用电脑网络销售彩票的试点迅速推向全国，经过两年多的努力，福利和体育彩票机构共投资近20亿元，在全国所有地区都建立起了专用电脑网络销售系统。彩票发行销售方式的进步，极大地促进了彩票市场的发展，2001年通过电脑系统销售的彩票达到246亿元，比1999年的26亿元增长了9倍多，占当年彩票发行总量的90%，成为目前最主要的彩票发行销售手段。

在促进彩票机构发行销售方式进步的同时，财政部还积极支持彩票机构根据需要开发新的彩票品种，不断更新游戏规则。其中，体育彩票机构开发的足球彩票取得了巨大成功，从2001年10月份正式上市以来，截至2001年底共发行销售13.35亿元，成为最重要的彩票品种之一。目前，我国的彩票品种，已从三年前以即开型彩票为主，兼有少量乐透（传统）型彩票，发展成为乐透（传统）型、竞猜型和即开型三大类。2001年三大类彩票的发行量占全国彩票发行总量的比例分别为85.4%、4.6%和10%。

5.调整公益金分配政策，扩大公益金适用范围。为充分体现彩票的社会性、公益性，改变部门彩票性质，财政部根据国务院的指示，调整了公益金分配政策，逐步扩大了彩票公益金的使用范围。

分配体制方面：每年按80亿元发行额度核定民政和体育部门公益金基数；制定基数、专项和超基数比例分成的公益金分配程序及具体分配政策；确定公益金的使用方向、分配原则及各公益金使用部门的相关管理政策。

使用范围方面：公益金使用范围，从原先仅限于民政和体育部门，逐步扩大到了青少年校外活动场所建设和维护、举办奥运会、支持红十字事业和补充社会保障基金等领域。

这一阶段的彩票发展，呈现出以下特点：

第一，财政部接替中国人民银行成为国务院主管彩票工作的机关，各级财政部门成为主管彩票业的政府职能部门，彩票成为国家财政对国民收入进行再分配的一个重要工具。

第二，统一彩票管理制度，从制度上完成了全国彩票市场的统一工作。

第三，公益金分配政策的改变和使用范围的扩大，使福利和体育彩票从部门彩票开始向国家彩票方向转变，公益金的社会性得到了更加充分的体现。

规范彩票管理制度，加强彩票市场竞争和促进彩票发行销售技术进步的政策措施，极大地推动了彩票业的发展，发行量进入了高速增长阶段。2001年全国彩票发行总量达到288.86亿元，比1999年的75.51亿元增长了3.8倍（见表2-3）。

表2-3　2000—2001年全国彩票发行情况^[3]