浅析高标准基本农田建设中需要解决的几个问题

大连市国土资源发展研究中心　崔　旭

当前，我国各地区正处于工业化与城镇化快速发展，农业现代化快速推进的重要历史时期，如何不以牺牲耕地和粮食、生态和环境为代价，协调工业化、城镇化和农业现代化发展，成为我国目前发展面临的重大课题，如何在保障发展的同时保护耕地红线、保障粮食安全也成为土地管理面临的重要问题。面对这个问题，国土资源部开阔思路，认为耕地保护不止要“保住红线”，更需“建好红线”，提出力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，高标准基本农田建设不仅是保障粮食安全的有效抓手，还是推动土地利用管理方式转变、促进农业现代化发展的重要途径，目前距离目标年还有三年时间，在这里结合两年来高标准基本农田建设开展情况，就其中存在的几个问题作以简要分析。

一、高标准基本农田建设中存在的几个问题

1.规划相对滞后问题

《全国土地整治规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）已于2012年3月27日发布实施，《规划》中确定了全国高标准基本农田建设示范县，并将高标准基本农田建设指标下发到各省，目前各地区正在积极开展省、市、县三级土地整治规划，而同时各地区2012年高标准基本农田建设已经开始实施，工程的实施缺少有效的规划引导，工程选址与设计很难兼顾群众意愿、生态环境、地区协调等多方面的问题。

2.资金不均衡与缺口问题

（1）各地区资金不均衡问题。从全国范围来看，高标准基本农田建设资金不均衡的问题较为突出，当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等，而在实际中大部分资金来源于土地出让收入，这部分资金在各地区自行使用，而我国地区间经济发展差异较大，如北京、天津、上海、江苏、浙江等经济发达地区土地出让收入较高，同时耕地面积小，农业生产条件较好，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高，因此高标准农田建设任务少，资金富余；而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低，耕地数量多且耕地后备资源丰富，农业现代化水平提高空间大，相应的高标准农田建设任务重，资金不足。导致各地区可投入资金与高标准基本农田建设任务不均衡的问题。

（2）资金不足与来源单一的问题。一方面，《规划》中4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设总投资约6000亿元，平均每亩为1500元，据了解这也成为很多地区采用的标准。虽然高标准基本农田建设提出了“先易后难”的原则，但影响耕地质量提高的因素往往是多方面的，相对于部分项目需要解决的实际问题，就项目本身来说这样的资金标准相对有限。另一方面，如前文所述，当前用于高标准农田建设的涉农资金主要为土地出让收入，对于高标准基本农田建设任务较重的地区，资金总量必然出现缺口。资金的不足问题可能导致工程质量的无法保障，高标准基本农田建设流于形式。

3.实施标准难把握的问题

2012年7月，《高标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）（以下简称《标准》）发布实施，为各地区高标准基本农田建设提供了依据，但是《标准》中存在的地区差异无法兼顾、部分内容规定不详细等问题使得《标准》的实施参照性不够，比如《标准》相对更适用于北方，缺少对南方水田排水问题的考虑，在农用地整理中容易出现重渠轻沟的问题，而《标准》中对沟的描述也不够详细。实施标准细化不够，增加了部分地区高标准基本农田建设的难度，工程建设质量也会受到影响。

二、高标准基本农田建设的对策与建议

1.加强基础研究与规划引领

耕地质量有两方面，一个是建设的高标准，建成后通过耕地质量等级调查评价予以分等定级。二是根据土地质量地球化学调查，对高标准基本农田里的元素做检测、评定。本轮土地整治规划开展前期，全国的耕地质量分等定级与土地质量地球化学调查已经完成，而据了解全国大部分省、市并未开展这两项工作，基础调查与研究不足，必然使得工程选址与设计的科学性不足，乃至工程验收缺乏科学依据。此外，各地区须加快土地整治规划编制工作，注重已经开展的高标准基本农田建设工程和正在组织编制的土地整治规划的有机融合，同时要做到与市县两级的土地利用，总体规划相结合。

2.加强资金的来源与去向管理

（1）广开资金来源。目前看部分地区存在资金缺口，为避免因资金不足影响高标准基本农田建设进步和质量，可考虑适当提高中央分成新增费留成比例，以更好发挥其引导和示范作用，向资金缺口较大的地区倾斜。各地区应积极地有目标、有计划、有次序地聚合相关资金，引导交通、水利、文化、教育、卫生、环保等部门有计划、有次序地向项目区投入，并积极吸引民间资本进入农村，土地整治和高标准基本农田建设完成后的利益分享机制对于吸引民间出资方和参与方很重要，因此高标准基本农田建设开展之前如能配合农村土地承包经营权流转的相关机制，不仅可以吸纳民间资本，对于保障工程质量和后期管护也具有积极作用。

（2）严把资金去向。在资金的使用方向上，高标准基本农田建设选址不仅考虑到重点整治大规模连片土地，也要兼顾到基础设施差，群众多年关注的区域；既要坚持与建设社会主义新农村和发展高效农业、建立农业高科技示范园相结合，也要与扶贫助困、农民脱贫致富相结合，还要与村庄和集镇规划、农田水利规划等相关规划相协调。项目的建设必须把握群众最关心、需求最迫切、影响地力提高的突出性障碍因素，制定有针对性的规划方案，解决主要问题，才能发挥出资金投放的最大功效，提高群众的满意度。在资金使用的管理上，严格资金管理，专款专用，探索建立高标准基本农田建设基金，鼓励各地“以奖代补”、“先建后补”、“边建边补”等。

3.严格保证工程质量

高标准基本农田建设应将“提高耕地质量”贯穿高标准基本农田建设始终，特别要严把验收关。首先，在工程开展之前，各地要结合耕地分等定级成果和地区农业发展特征，在《标准》基础上进行细化，制定出对本地切实可行的高标准基本农田建设标准，将其作为工程建设与验收的重要依据，做好项目的可行性研究、规划设计、预算编制，提高项目设计的合理性。其次，在工程建设过程中，健全集中统一、分级负责、全面全程的监管制度，保证工程建设按照相关标准与设计实施。最后，在工程验收阶段，要加强信息公开与专家参与，从实现耕地数量增加、质量提高和生态管护等多方面目标的角度考核验收工程质量。

4.加强工程后期管护

为保证高标准基本农田建设工程效益的持续有效发挥，必须全面加强工程后期管护，严格界定不同工程的管护主体，责任明晰，明确工程产权归属，使受益人、所有人、管护人合一，充分调动群众对于管护工作的积极性。在工程实施后，与农业部门紧密配合，实施测土配方施肥，减少过量的化肥投入，改变土壤营养元素含量不均的现象；实施有机质提升计划，增施有机肥，鼓励种植绿肥；推广保护性耕作和合理的耕作制度，避免不合理的耕作方法引起的土壤沙化、土地盐碱化和耕地退化；加强耕地质量监测与预警机制研究，跟踪耕地质量变化，以及时采取有效手段。在项目区推广良种良法、农田节水、测土配方施肥、土壤有机质提升、高效施药等技术，充分挖掘资源、品种、技术和现代物质装备的促增产潜能，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，通过项目的示范作用，推动农村科技的进步。