农村居民点整理模式总结与评价

7.3.2　农村居民点整理模式总结与评价

农村居民点整理是江苏省建设用地集约利用潜力最重要的来源。江苏省社会经济发展呈现出较大的地域差异，不同地区农村居民点的区位、利用现状与整理条件也不相同。一般的，可以将各种农村居民点区分为城中村、近郊村和远郊村三种类型。同时，还可以根据各类农村居民点在经济发展水平、集体经济强弱等方面的差异进行细分。资金是影响农村居民点整理的关键因素，目前农村居民点整理资金筹措方式基本上可以分为：自筹资金型、政府主导型、市场主导型、政府和市场配合型。目前，市场主导型的居民点整理比例较低，主要是政府主导型，还有部分的政府市场配合型；在苏南的部分富裕村庄中，比如新桥镇，以乡镇企业自筹资金为主。

1）农村居民点整理的几种典型模式

农村居民点整理是指通过运用工程技术、调整土地产权等方式，进行村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，以提高农村居民点用地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，同时改善农民生产、生活条件和农村生态环境。上面的研究表明，农村居民点整理主要受到社会经济发展水平的制约，因此苏南、苏中、苏北的农村居民点整理采取的具体模式具有很大的差异。本部分将全省的农村居民点整理模式归纳总结为村内合建、村村合建、村镇合建、村区合建四种模式。

（1）村内合建模式

村内合建（空心村整理）模式，主要是针对村内（包括城中空心村）分散分布、占用大量土地（耕地）的空闲住宅、旧住宅基地，或一户多宅、少批多占的土地使用证以外的宅基地，全部收归村集体，由村委会重新规划，优先复垦，达到给空心村“减肥”的目的。由于上述情形在各地都普遍存在，因此该模式的普适性较强，整理效果显著，尤其是在自然村庄规模、人均宅基地面积均比较大的苏中、苏北地区拥有更大的实施空间。该模式经常与村村合建模式结合实施。例如，无锡市南长区扬名镇金星村，集中建设6层农民公寓，总建筑面积达到5万m2，占地仅为整理前的二分之一。

（2）村村合建模式

村村合建（中心村建设）模式，是指将一定范围内的布局分散且规模较小的自然村庄整体或者部分搬迁到指定的集中点，并以此为中心重新建设新的居住区。如将几个小自然村庄合并形成新的行政村，并对调整出来的土地进行复垦；或者以某个地理位置、经济状况比较好的村庄作为中心村，将周边的村庄迁入形成新的大村庄，并对小的自然村进行复垦。这样既增加了耕地面积又方便了管理，同时还有利于村庄公共基础设施的集中配置。但是，这种模式涉及的范围比较大，对依附的（新建的）中心村的地理位置和经济条件、公共服务功能等要求比较高，但一旦建成其集约的效果也将特别突出。目前该模式仅在苏南地区得到推广。例如，江阴华西村通过合并周边16个村113个自然村，集中建设农民公寓，节约土地4 000余亩。

（3）村镇/村城合建模式

该模式分为两种情况，对城中村可以直接逐步实行城市化，促使其融入城市；对于郊区村庄更多的是撤村进镇/城，即将乡镇/城市郊区周边的村庄撤销，纳入城镇规划区内新设的居民社区，并将原村庄居民逐步分期迁入城市；通过整理腾出的土地复垦为耕地或者整理为工商业用地。

该模式在很大程度上意味着农村城市化，实施过程的限制条件较多，因此一般要求共建联建，以协调各方面的关系，切实降低人均用地标准，从而提高土地利用率；要求政府引导与政策扶持，如配套积极的人口就业政策等；一般只适于经济发展水平较高且近期内城市化要求强烈的城郊结合部和集镇周边农村。此模式在集约节约土地的同时还具有很强的社会效益。例如，江阴市新桥镇通过在城镇规划区内建设“新桥花园”农民公寓，安置农户1 500户，户均占地下降至0.18亩，节约土地800多亩。

（4）村区合建模式

村区合建指某些农村居民点由于工程建设需要或者设立工业开发区的需要，土地被征收，村庄被拆迁，为了节约用地和合理安置被拆迁居民，由村集体与开发区联合起来建造集中的农民公寓，从而形成新社区。与村镇合建（撤村并镇）模式不一样，在村区合建模式下村集体建制仍然保留。新社区依托开发区建立，实行与城市同样的管理和经营方式，在实现人口转移和农村城市化的同时可以大量节约集约土地。但是这种模式只是农村居民点整理的一个辅助模式，即只是在出现征地（征用）进行开发区设立时采用。例如，无锡新区在设立国家级工业开发园区后进行大规模的征地拆迁工作，1998年至2004年底，累计完成拆迁安置房580多万m²，共节约土地7 680余亩。

2）农村居民点土地集约利用模式评价

从总体上看，农村居民点土地集约利用通过空心村整理、合村并点和闲置土地改造，对居民点重新规划，将大幅度提高土地利用率。同时利用各种基础设施和公共设施建设配套建设产生规模效益，降低成本。还利于改善人民的生产、生活条件，有显著的社会效益，其社会可行性是很明显的。

农村居民点整理的过程就是营造新型农村聚落，整治、保护和建设生态环境，改善人地关系的过程。通过农村居民点整理，居住生活用地和工农业生产用地更为集中，为生产生活配套设施的配备创造了条件，有益于保护环境，减少疾病等恶性问题的发生，生态可行性显然充分。

根据上述分析，可以看出农村居民点整理的社会、生态可行性是肯定的，因而其经济可行性就成为关键因素，具体模式的实施要考虑到江苏省各地区经济发展水平的差异和经济承受能力，主要是农村的经济现状实力以及主导推动力量的来源。下面将对四种整理模式分别进行经济可行性分析。

村内合建模式主要由政府进行政策引导和规范，由村庄自行进行。其运作资金也主要来源于村庄自身，所以这种模式的土地集约效果取决于实施地区农村的经济发展水平。如果农村经济相对发达，有集体企业，则可以进行较高程度的村内合建模式，例如农民公寓的土地集约度相对很高；如果农村经济发展水平较低，没有条件进行高度集约形式的重建工程，则可以首先主要进行空闲、闲置宅基地利用，限制村庄的外延扩展等基本的节约利用。因而该模式具有普适性，经济上可行。

村村合建不仅仅是行政区划的归并，根本要求农民生活用地的聚集。该模式需要有经济发展水平相对较高的村庄作为聚集中心，资金投入量较大。实践中一般作为聚集中心的村庄有村办企业，进行村村合建的基础设施建设资金相当一部分来自于村办企业的利润。该模式一般由城镇政府来主导，经济条件要求较高、经济较为发达的地区则可以引入市场机制，相对不发达的农村如果进行村村合建模式的推广则需要政府进行资金运作上的大量投入，否则只能是纸上谈兵。

村镇合建必然需要城镇政府的政策主导，一般要求并入村庄的乡镇要有较高的经济发展水平，能够提供并入村庄时必须的聚居地住房和基础配套设施建设资金，经济条件要求很高。不论政府财政资金是否能够投入，运作上完全可以引入市场机制。

村区合建模式资金一般由政府主导，运作资金可以大力引入市场机制，该种模式对于全省建立开发区具有普适性。

总之，四种模式中村内合建模式经济上有弹性特点，不同经济条件可以实行不同程度的集约模式，其他三种模式经济要求具有刚性特点，但是操作上都可以引入市场机制，既可以缓解政府财政资金上的压力，也可以快速有效地实现集约用地的目标。具体到全省的某个地区应该适用哪一种模式本部分已经在模式简介中做了大致的分类，可以对照标准在实践中进行调节。