农村流通环节食品安全问题与对策研究

农村流通环节食品安全问题与对策研究

“国以民为基，民以食为天，食以安为先”。食品安全不仅仅是公共卫生领域的问题，更是关系国家经济安全、社会安全和政治稳定的重要问题。尽管国家和政府采取了各种措施，在预防食品安全事故方面做了大量的工作，但近年来，国内食品安全事故仍时有发生，从“阜阳奶粉事件”到“工业明胶事件”，食品安全一再为社会所关注。然而相比城市，农村的食品安全状况更不容乐观。食品安全意识不强、食品经营者素质低下、监管力量薄弱等仍是当前农村食品安全问题的主要表现。

本文以农村流通环节食品安全为重点，针对当前农村流通环节食品安全及其监管中存在的问题进行研究论述，并提出相应的对策建议，探寻解决问题的路径与对策。

一、农村流通环节食品安全相关概念界定

1．农村。不同于城市、城镇而从事农业的农民聚居地。以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方。相比城市，农村具有人口密度低、家族聚居以及经济文化社会发展相对落后的特点。本文的论述仅限于这一特定区域，包括县（区）级以下的乡镇、行政村、自然村等。

2．流通环节。指组成商品流通过程中的每次买卖行为，由于商品交换在时间和空间上的分离，通常在商品流通过程中要发生多次交换，其中每次交换就是每次买卖行为，由商业经营者与生产者、消费者或商人之间来进行。即是指由生产领域向消费领域转移过程中所经过的商业环节，包括批发、零售以及流通过程中的仓储环节。

《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）第四条规定，工商行政管理部门对食品流通活动实施监督管理。本文所指的流通环节仅指工商行政管理部门依据法定职责进行监督管理的领域。

3．食品安全。食品安全包括了两个层面的含义：一是数量安全。这并非是最低的生理需求，而是以不影响社会、经济发展运行为底线，即有效供给保障，主要指粮食安全，以及肉类、蔬菜、水果等必需食品的储备安全。二是质量安全。包括卫生安全和营养安全，即符合人类健康要求。《食品安全法》第九十九条规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”这一规定明确将食品安全的概念限定在了食品质量安全上。因食品数量安全涉及社会、经济领域，并不是本文探讨的范围。本文所指的食品安全更倾向于《食品安全法》对食品安全的定义，仅指食品质量安全。

4．食品安全监管。监管意为监视管理、监督管理。食品安全监管狭义上指的是政府有关部门对食品是否安全进行的监督管理；而广义上，除包含狭义食品安全监管的内容外，还包括除国家有关部门之外，社会组织、社会公众的第三方监管。

《食品安全法》第四条：国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。本文食品安全监管依照《食品安全法》取其狭义定义，强调国家作为主体对食品安全的监督和管理。

二、农村流通环节食品安全状况概述

农村流通环节食品经营处于一种分散的小规模经营状态，个体食品摊贩、小食品店和小餐馆仍是广大农村食品流通的主要方式。食品安全程度低、经营者素质待提高、监管难到位是目前农村流通环节食品安全面临的主要问题。

1．农村流通环节食品安全问题的主要表现

根据商务部发布的《2008年流通领域食品安全调查报告》显示：农村市场监管不到位，散装食品不卫生、食品无标签标志、假冒伪劣产品、过保质期等问题仍是农村市场时常出现的最主要食品安全问题。具体为：第一，无证无照经营问题。相比城市，由于偏远、隐蔽、分散、规模小等原因，农村更易产生无证无照经营。这些无证无照小食杂店无健康证、无卫生设施、无正规进货渠道，食品安全难以保证。第二，假伪食品问题。由于消费水平低、食品安全知识缺乏，致使一些伪质、假冒等食品在被城市拒绝后，转而流向农村市场，农村食品经营中假冒伪劣、以次充好、滥用食品添加剂问题时有发生。第三“三无”过期食品问题。检查中发现，农村小食杂店普遍存在着销售三无、过期的面包、糕点的问题，经执法人员告诫后，下柜退回生产厂家，更换包装后重新上柜销售。第四，食品标签问题。部分农村小食杂店、集贸市场随意“修改”食品标签，改动生产日期、保质期等，欺骗消费者。如宁波市工商局江北分局庄桥工商所曾查获一家涂改生产日期的地下作坊，私自篡改过保或临保食品的生产日期后销往农村地区。第五，农村集贸市场问题。农村市场基础设施普遍落后，特别是检测等设施设备严重缺乏，市场准入无法把关。市场环境脏乱差，管理混乱，食品安全无法保障。

2．农村流通环节食品经营中存在的主要问题

一是经营者素质低下，食品安全意识淡薄。《食品安全法》第三条规定：食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。这一规定明确了食品经营者的食品安全责任。但目前农村食品经营者多为年龄较大、文化程度较低的农村老年居民，这些老年居民普遍缺乏必要的食品安全意识和食品安全知识，没有食品安全管理能力，客观上为问题食品提供了生存空间。二是“两证两票”制度难以落实。由于文化程度较低，许多农村食品经营户没有执行索证索票制度，不会建立进货销货台账，致使食品召回和追溯机制流于形式。检查中发现，绝大部分农村食品经营户未建立“两证两票”制度，部分经营户虽有建立，但存在着索票不全、台账记录不及时等问题。三是进货查验把关不严。部分农村食品经营者重利轻义，进货、配货渠道不清晰，查验把关不严，甚至接受流动送货商提供的货品，客观上为问题食品提供了市场。四是食品安全管理落后。表现为投资少、规模小，经营条件差，设施简陋，管理落后，经营人员缺乏食品安全知识和食品安全管理能力，等等。

3．农村流通环节食品安全监管中存在的主要问题

目前农村流通环节食品安全监管中存在的监管力量薄弱、监管手段单一、监管机制缺乏等问题，既是造成农村流通环节食品安全问题的主要原因，也是其问题的具体表现。首先，表现为监管力量薄弱。农村地域广袤、地形复杂，食品经营户相对分散，相比城市，人均的监管面积和户数都相对较大，监管压力较重。尤其是部分经营户隐蔽在偏远地区，监管力量更是难以有所及。以庄桥工商所为例，该所共有干部11名，其中责任干部10名，而该所管辖面积为75.15平方公里，管辖食品经营户1100户，人均监管面积为7.5平方公里，监管食品经营主体110户，食品安全监管的压力相对较重。其次，表现为监管手段不足。目前，农村流通环节食品市场检查的主要方式仍是实地检查，即主要是检查证照是否齐全、经营的食品是否在保质期内等。同时，对超市、食品配送店、小食杂店等不同的经营主体采取的是同样的单一的巡查方式，缺乏远程、实时、多层次的监管手段，难以有效地承担起繁重的农村食品安全监管任务。最后，表现为监管机制缺乏。缺乏必要的抽检机制、信用监管机制、信息控制机制、后续追溯机制等等，在监管力量薄弱、监管手段缺乏的情况下，难以对农村食品安全违法行为起到有效的约束和控制作用。

三、农村流通环节食品安全问题的原因分析

当前农村流通环节食品安全存在的诸多问题，其产生的原因是多方面的，既有农村市场自身发育不成熟，自律意识差，维权能力弱的因素；也有监管方面的因素，法律法规不完善，监管机制不畅，执法力量不强，等等。

1．农村市场发育不完全。农村是本文讨论的特定区域，农村市场的特性决定了农村流通环节食品安全的特性。由于城乡二元经济结构和农村生产发展水平制约，目前我国很大一部分农村地区仍停留在自给自足的农业经济阶段，商品经济不发达，市场主体不成熟，流通方式落后，消费观念陈旧，致使农村成为了食品安全的“重灾区”。农村的市场主体主要是个体工商户，采取的是赶集式、摊贩式经营。这些农村经营户食品安全意识淡薄，食品安全管理能力差，未能建立规范的食品安全管理流程，缺乏有效的食品安全质量控制技术，致使制假售劣者有机可乘。尤其是受商贸流通、交通运输、信息传递所限，农村食品经营者大多采取上门配送进货模式，这就为不法经营者和问题食品提供了生存空间，使一部分被城市淘汰的劣质食品转而流入农村市场。与此同时，与农村市场主体发育不全相对应的是，农村消费能力的不足，消费观念的落后。我国农村群众的消费取向偏好“价格优先”，满足温饱要求，忽视食品安全。甚至在自身权益受到侵害时，许多农村消费者仍不懂得合法保护自身权益。这些都在客观上促进了农村流通环节食品安全问题的滋生。

2．食品安全法律制度不完善。《食品安全法》及《实施条例》、《流通环节食品安全监管管理办法》的颁布实施，从法律体系上促进了食品安全状况的改善。但目前这些法律法规仍存在着许多不足之处，有待完善。主要表现在：①分段管理仍存在着职责不清的问题。虽然《食品安全法》及《实施条例》都对分段管理的各个部门的工作职责作出了具体规定，但分段管理体制自身固有的弊病不可避免出现“断链”现象，一方面是表现为监管职责的衔接不紧，另一方面又表现为上下游之间的追溯不畅。②流通领域的监管规定不够充分。《食品安全法》及《实施条例》对食品生产经营的规定主要集中在生产和餐饮两个领域，而对流通领域的规定相对较少。而按照《食品安全法》承担流通环节食品安全监管职责的工商行政管理部门在食品安全监管方面尚无经验可依、无模式可循，对流通环节食品安全监管仍缺乏统一、明确的规定。③处罚力度仍有待加强。《食品安全法》加大了对食品安全违法行为的处罚力度，但与其他国家相比仍有不少差距。但是，即使是现行的法律责任追究规定，在实际操作中时仍存在着执行难的问题。如《食品安全法》第九十八条规定：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。而实际上，由于移送制度不畅，违法经营者被查获后向司法机关移送的并不多，判刑的更少。

3．食品质量检测手段缺乏。《食品安全法》规定：履行食品安全监管职责的部门要依法对食品实行定期或不定期的抽样检验。但实际操作中，由于检测经费和人员力量的不足，抽检的重点往往集中在城市的大型商超，农村食品抽检的力度相对较小。以宁波市为例，目前全市各农村工商所相继配备了快速检测箱和快速检测车，但快速检测只能作定性分析，作为执法依据的定量分析仍需送专业机构完成。而农村面广点多线长，在检测经费相对不足的情况下，该市农村食品安全监管只能停留在简单的食品标志、证照等识别上，对于是否使用非食用物质和滥用添加剂、成分含量是否符合食品安全标准等无从监管。

4．监管机制运作不畅。为加强农村食品安全监管，工商部门在监管机制方面作了很多有益探索。但在多重因素影响下，部分监管机制存在着运作不畅，实效不强的问题。①责任区监管机制存在的问题。目前，农村基层工商所实行的是“以网定格、以格定人、以人定岗、责任到人”的责任区监管模式，确保对食品安全的无间缝管理。但事实上，农村地域广阔，地形复杂，而责任区监管人员相对较少，每家食杂店一年四次的巡查频率基本难以实现。②索证备案机制存在的问题。《食品卫生法》第三十九条规定：食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。目前，农村基层工商部门也普遍在农村小食杂店内推行索证索票台账制度，但正如上面所述，由于农村经营者文化层次较低，台账制度基本流于形式。③放心店创建机制存在的问题。“百县万村放心店”工程是项推进农村食品安全建设的民心工程，实行的是“全覆盖、全配送”。但由于考评制度缺失，致使目前的农村放心店日渐流失，创建工程难以持续。

5．食品安全信用建设滞后。从“阜阳奶粉事件”到“工业明胶事件”，充分反映了我国在经济和社会转型过程中诚信体系的缺失。首先，表现为食品经营者的信用记录的缺失。目前，工商部门对农村食品经营户普遍建立了经济户口，但对其信用情况却缺乏记录，不能全面客观地反映食品经营户诚信守法的真实情况。而且各级各地工商信用信息又缺乏共享，信息资源没有得到充分利用，严重影响了完整的市场主体信用体系的建立。其次，表现为信用激励和惩罚机制的缺失。缺乏信用信息的公开、失信企业的退市以及食品信息的警示机制，致使食品违法成本过低，食品违法行为屡禁不止。

四、农村流通环节食品安全问题的对策研究

通过上述对农村流通环节食品安全问题及原因的分析，本文将结合国外食品安全监管的做法，对农村流通环节食品安全监管作一些粗浅的分析。

（一）国外流通环节食品安全监管经验及借鉴

1．美国——食品召回制度。①法律规定。美国《禽产品检验法》、《联邦肉产品检验法》、《消费者产品安全法》及《食品、药品及化妆品法》等法律法规都对食品召回制度作出了明确的规定。②召回范围。召回食品的范围广泛，既包括明确对消费者有害的食品，亦包括那些无害但有“缺陷”的食品，例如贴错产品标签、产品标志错误或未充分反映产品等。③召回程序。美国企业发现自身生产的食品存在风险，在尚未造成严重危害的情况下，向主管部门主动提出报告，愿意召回并制定了可行有效的召回计划。主管部门会简化召回程序，不做缺陷食品的危害评估报告，不发布召回新闻稿，也可能不曝光企业，即鼓励自愿召回。但即使是企业自律性较强的美国，食品召回制度也不是在企业主导下实施，而是在政府职能部门主导下实施的。④法律责任。若企业不与政府部门合作，被发现对问题隐瞒，企业面临的不仅是行政责任，还面临着因违反相关法律法规而被起诉承担刑事责任的风险，法律约束力较强。⑤召回处理。美国现行召回制度实行分级制，针对第三级的缺陷食品允许企业通过补救，再次进入市场，不仅坚持了企业诚实守信、质量安全，维护了消费者的权益，也避免了食品资源的浪费。

2．欧盟——食品预警体系。欧盟食品、饲料快速预警系统（RASFF）是由欧盟统一制定并推广实行的，各个成员国可根据实际制定各自的具体系统，但若某个成员没有建立明确的商品名录，也无相应独立的快速报警体系或是通报系统，鼓励该成员国使用此快速预警系统。欧盟食品、饲料快速预警系统会依据各成员国内部的因食品未符合安全要求等方面引起的风险和可能造成的危害及时向各成员国通报，建立以预防为主的安全保障系统。预警系统的建立其最终目标是有效保护消费者免受食品中潜在风险的危害；开展成员及欧盟间实时的风险信息交流；但此系统的启动只限于那些可能会对达到两个或以上的成员国家造成潜在危害的食物消费品。即当某个成员国发现某种食品风险后，此类风险还可能波及其他成员国时，此系统才会启动。其法律依据是欧盟《通用产品安全指令》，规定包括了通报制度、通报分级、通报类型、采取措施、后续反应行动、新闻发布制度和公司召回制度等。

3．日本——食品安全监管体系。日本负责食品安全的管理部门主要是日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。①食品安全委员会。主要职责是通过导入危险分析手段，实施对食品安全相关的危险评价；对行政机构实施危险管理的情况进行监控，并设置相关信息渠道，广泛收集来自消费者的意见反馈；发布经综合的来自行政机构的危险信息，可根据需要召集行政机构、消费者、企业等相关人员召开会议通报情况。（委员会不直接进行危险管理）。②厚生劳动省的职责：制定法规、标准；开展新食品和食品添加剂生产使用前的审批；进行食品规格及卫生质量的监督；组织食品生产经营条件及过程的实地监督；管理食品标签；检验进口食品。农林水产省的职责：主管食品品质管理系统。④农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工,也有合作,各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性,侧重在这些农产品的生产和加工阶段;厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性,侧重在这些食品的进口和流通阶段。农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。

4．发达国家食品安全监管经验对我们的启示。

目前，世界各国均把加强食品安全管理列为政府的重要工作，尤其是美国、欧盟、日本等发达国家。他们建立了科学、全面和系统的食品安全管理体系，积累了丰富的经验，值得我们借鉴学习。笔者认为，要确保食品安全，政府监管有力，其关键在于科学完善的监督管理制度。美国的三级召回制度、欧盟的快速反应食品安全预警机制、日本的食品分段管理模式都具有较强的借鉴意义，尤其对本文所讨论的农村食品安全监管有重要的启示作用。

（二）农村食品安全监管的对策建议

1．健全农村食品安全法律法规和标准体系。

目前，在流通领域食品安全监管方面已经形成了以《食品安全法》及《实施条例》为基础，以《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》为配套的法律体系，地方人大也相继出台了实施办法，对现场制售、食品小摊贩等监管职责作出了明确的划分，《食品安全法》出台至今3年间，我国已经建立起了较为统一、完善的法律格局。但也必须认识到，在具体领域，我国的食品安全法律体系仍存在着缺失，比如保健食品管理办法迟迟未能出台。在具体环节，比如食品违法的处罚力度、食品监管的责任追究制度等都有待加强。此外，还要针对我国食品安全标准总体水平不高，标准混乱的情况，全面清理现行食品标准，加快重点食品标准的制定和修改，建立统一、规范的安全标准。

2．建立农村食品安全整体监管机制。

流通环节是食品安全管理的终端环节，而农村则是城市的辐射，就这一意义而言，农村食品安全监管仅仅依靠农村工商所的力量是难以有所作为的。建立农村食品安全整体监管机制是弥补农村监管力量不足，提高执法效率的有效举措。首先要加强各职能部门间的整体性治理。通过建立联席会议制度，明确各自在某些监管空白或监管交叉领域的职责，避免因权责不清而产生部门间的矛盾和冲突。同时，要加强监管执行过程中的协作与配合，建立食品安全信息共享平台，实行联合执法制度，提高整体监管效率。其次要加强城市工商部门与农村工商部门的整体性治理。要加强各自领域的食品安全监管，并在此基础上，建立食品安全信息通报制，严防问题食品在被城市查处后回流至农村。

3．建立农村食品安全考评机制。

将食品安全综合评价工作列入各乡镇考核项目，实行属地责任化和一把手负责制，对当地政府落实食品安全责任、投入食品安全综合监督专项经费、食品安全专项整治、食品安全信息的整合利用和宣传培训等内容进行综合考评，列入政府政绩考核。定期开展“食品安全示范”评比活动，给予奖励和公示，促进商家自律。定期举行“放心食品”评比活动，鼓励食品生产者和经营者联合自治，引导农村安全消费。

需要指出的是，目前各地政府普遍实施的“农村放心店工程”是保障农村食品安全的一项重要举措。农村放心店建设中出现的一系列问题，关键在于缺乏有效的考评机制。建议在放心店管理中引入星级考评机制，将索证索票、食品退市、明码标价、消费调解等内容作为考评的重要内容，定期进行考核。放心店实行动态管理制度，明确创建与退出条件，通过考评，实现优胜劣汰。

4．建立农村食品安全信用机制。

完善信用信息征集、评价、披露和奖惩等一系列管理制度，按经营户信誉度和食品风险度实行分级分类管理。一是要建立农村流通环节食品经营者信用档案及食品备案制度。以食品流通许可为切入点，规范清理食品经营者档案以及食品备案制度，加大对无证照违法经营行为的清理力度。二是要开展食品经营主体分类监管。在已建立分类监管档案的基础上，强化对食品经营主体发展态势的监控，随时调整分类级别。三是要加大食品安全信用奖罚力度。利用农村荣誉台、镇村政务公开栏等公开食品经营户的信用情况，宣传守信经营者，曝光违信经营者和不安全食品，运用市场倒逼机制，督促食品经营者自觉全面落实各项制度，自律把好食品安全关。

5．建立农村食品安全教育机制。

提高食品经营者责任意识和管理能力是保障食品安全监管体系有效运转的核心，必须把加强食品经营自律教育，提高食品经营者素质放在首位。要抓好食品安全经营者业前教育，把“两账两票、一卡一书”制度作为食品流通准入的重要内容，在准入前即要求掌握。同时，加强对已设立食品经营户的指导和监督，引导农村市场经营者规范建立、完整记录进销台账和质量信誉卡、食品质量责任书。要利用农村广播电视、报刊网络、板报墙板等宣传载体，采取举办培训班、发放宣传资料、举行食品安全论坛等形式，积极向农村食品经营者宣传法律法规，大力开展食品安全知识教育，引导农村食品经营者守法经营，诚信经营。

6．建立食品安全保障机制。

要建立健全农村流通领域食品抽检、食品退市、消保维权制度，切实保障农村食品消费安全。首先，要加大农村食品抽检力度，建议打破部门、行业界限，建立统一规划、功能完备、设施先进的专业检测中心，实现检测资源共享。并做好食品抽检信息的统计、分析，及时发布消费警示，及时清查问题食品，保障农村食品安全。其次，要完善农村食品的退市制度，建立健全行政监管责令退市和销售者主动退市相结合的监管机制。同时，加强食品退市的跟踪监管，严防再次回流市场。第三，要建立政府主导、企业主动报告的食品召回制度，发现食品质量缺陷，及时告知消费者，并从市场和消费者手中回收问题产品，予以更换和赔偿。第四，推行基层工商所与农村行政村相结合的“村所挂钩”工作模式，在基层工商所日常巡查监管的基础上，在行政村设立消费者联络站，负责日常食品安全监督和消费者投诉举报处理。

7．完善农村现代商贸体系。

发展农村商品贸易，培育农村经营主体是解决农村食品安全问题的根本途径。要推进“千镇连锁超市”和“万村放心店”工程，积极发展农村小食杂店连锁经营模式，加强农村商品配送中心和农村商业经营网点建设，支持连锁超市、便民店提高商品统一配送率，健全完善农村现代商贸流通网络，保障农村和农民消费安全。要发展农村电子商务，支持城乡连锁超市信息化改造，实现信息化配送管理，切实把好农村食品市场准入关。要引领农村新的消费时尚，引导农村居民转变消费习惯，更新消费观念，提高自我保护意识。

（宁波市工商局江北分局:凌红强　余妍　汪啸风）