中国与关贸总协定

中国与关贸总协定^[1]

中国重返关税和贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，简称GATT），这一即将到来的大事件，已成为世界与国人瞩目的新热点。也是我国法学界近年来密切关注和深入研究的大课题。

第二次世界大战后，西方主要工业国除美国外，几成废墟。当时，各国除致力于国计民生问题的努力外，国际经济关系上至少有三个主要问题急待解决。一是建立及维系国家之间的汇率及其支付平衡的制度，因金本位制在世界经济大恐慌时已经崩溃。二是创立处理长期国际投资问题的国际组织。三是建立国际贸易秩序。

前两个问题的解决，在于设立“国际货币基金会”（International Monetary Fund，IMF）及世界银行（International Bank for Reconstruction and Development，IBRD）。第三个问题，却因拟议中的“国际贸易组织”（International Trade Organization）夭折，而由GATT代替。

国际贸易组织（ITO）的构思来自于美国国务院，其原因有以下两点:

1.1929年经济大恐慌的教训。只有消除各种贸易歧视和障碍的惯例方能使商品自由流通，并有助于经济复苏。

2.由于1943年的立法授予美国总统与他国协议降低关税的权力。到1945年，美国已订有32个双边协定。但订立双边协定手续繁多，内容亦多有重复。不如以多边协定取而代之。

1945年美国国会决议延长总统的对外降低关税谈判权5年。同年10月，国务院邀请外国从事降低关税的多边谈判。其时联合国“经社理事会”（Economic and Social Council）已成立。并在次年2月通过决议，决定召开“联合国贸易与就业会议”（UN Conference on Trade and Employment）。目的在起草国际贸易组织的宪章。

最初ITO的形式和机能仅由美英提出，而见于双方协议达成的“扩大世界贸易和就业方案”（Proposals for Expansion of World Trade and Employment）中。其后美国进一步将该方案制定成“联合国国际贸易组织宪章拟议草案”（Suggested Charter for an International Trade Organization of the United Nations），先后于伦敦、纽约、日内瓦和哈瓦那开会讨论，终于在1948年初草成ITO的哈瓦那宪章。GATT是1947年10月在日内瓦草成的关于关税减让的一般协定，其大部分内容是包含在ITO的纽约宪章和哈瓦那宪章草案中，本拟做为ITO正式宪章的一个附属协定，并依赖ITO秘书处执行。但GATT在美国下院的衣食住行委员会（House，Ways and Means Committee）举行听证会时，受到大肆批评。认为行政部门未取得国会批准前，无自行接受国际组织会员身份的权力。很显然，ITO宪章如不获国会批准，GATT也不能自动生效。可是在1948年4月23个创始会员国就已签订GATT临时适用议定书（Protocal of Provisional Application to GATT）并规定于1948年开始生效，而无需国会的批准。

果然，哈瓦那宪章屡次送到国会均不获通过，一则因美国总统的对外关税协议权仅止于1948年，再则战后盛行的国际合作气氛已逐渐消退，美国国会的态度已改变贸易自由主张，对国际事务也比较不热心，所以行政部门就在1950年12月宣布不再将ITO宪章送到国会征求意见。于是ITO乃胎死腹中。各国也无话可说，因为美国当时是世界最大经济强国，既然对其一手发起的ITO失去兴趣，各国亦不了了之。而GATT的功能并未随ITO宪章的消失而消失，从此成为西方国家及过去殖民地国家之间共同遵守的国际贸易关系规则。

GATT从生效至今的四十余年里，由最初的只是一项调整和规范缔约国之间关税水平和贸易关系的临时性多边协议，发展成为促进国际贸易自由化的一项唯一的国际多边协定，并成为与联合国有密切关系的国际机构。其原则与精神迭经改变，也经历了一个发生、发展和逐步完善的过程。由于发展中国家的参与，它不再是原来的“富人俱乐部”。作为最大的国际贸易组织，它正成为对世界经济贸易发展起重要作用的“经济联合国”。它与世界银行和国际货币基金会一起构成当今世界经济体系的三大支柱。其规则已成为国际贸易中普遍适用的准则。GATT现有103个正式缔约方。它们之间的贸易量占世界贸易量的90% 以上。由此可见，GATT已成为国际贸易法的重要渊源之一。

中国是GATT创始缔约国之一。1946年12月6日，在筹建“国际贸易组织”的同时，美国邀请了15个国家进行关税减让谈判。当时的国民党政府代表中国接受邀请参加了谈判。1947年10月30日，中国签署了GATT的最后文件。1948年3月24日，在哈瓦那召开的“联合国贸易与就业会议”的最后文件上签字，成为国际贸易临时委员会的执行委员；1948年4月21日签署了“GATT临时适用议定书”，从1948年5月21日正式成为GATT的缔约国。1949年10月中华人民共和国成立，1950年3月6日，台湾当局通过它“常驻联合国代表”以“中华民国”的名义照会联合国秘书长退出GATT。次日，联合国秘书长致函GATT执行秘书长（1965年改为“总干事”），他已答复台湾“外交部长”退出于1950年5月5日生效，并用电报向GATT缔约国分别作了通报。此后不久，与中国进行过关税减让谈判的15个国家按GATT第27条的规定，先后撤回了它们对中国所作出的关税减让。应当指出的是，中国政府从未承认这一退出的合法性，因为通知联合国秘书长的人员未得到中国政府的授权。按照国际法上关于政府承认和政府继承的一般原则，中华人民共和国的成立，只是政府的变更，而不是一个新国家，并不影响中国作为国际法主体的资格。新中国的成立，既没有使原来的国际法主体归于消灭，也没有因此而增加一个新的主体。作为国际法主体，中华人民共和国是旧中国的取代。中华人民共和国政府作为中国的唯一合法政府，当然有权也应该继承旧政府在国际社会的权利，包括国际组织成员国的资格。当时，一些缔约国就对台湾退出的合法性提出疑问。例如，1950年11月，捷克和斯洛伐克政府代表在托奎举行的缔约国全体会议上发表声明，表示其政府不承认所谓中国退出GATT的合法性，因为通知者无权代表中国政府。1951年6月27日，捷克政府通知执行秘书对美国撤销对中国的关税减让提出质疑。这一问题被长期搁置。直至1965年台湾当局要求成为总协定的观察员，这一要求遭到捷克和斯洛伐克、古巴、南斯拉夫、法国、美国、瑞典、荷兰、丹麦、挪威、阿联（今埃及）、波兰、印度尼西亚和巴基斯坦的反对。缔约国大会主席在其一份声明中回避了台湾要求的合法性问题，称接纳观察员并不损害全体或者部分缔约方关于承认某一有争议的政府的立场。结果，台湾成为GATT观察员，直到1971年联合国大会通过《恢复中华人民共和国在联合国的合法权利》的2758号决议。决议指出:“决定恢复中华人民共和国的一切权利，承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国的唯一合法代表，将蒋介石的代表从其非法占据的联合国及其他一切组织的席位中驱逐出去。”为执行这一决议，全体缔约国重新审议了1965年通过的台湾为GATT观察员的决定，最终决定驱逐蒋介石的代表。根据这一决议，缔约国承认中国的立场:自1949年10月1日中华人民共和国成立以来，蒋介石的代表无权在GATT中代表中国。至此，中国回归GATT的最重要障碍清除了。当时，中国本应以恢复其在联合国粮农组织和联合国贸发会议等组织地位的同样方式，恢复在GATT的席位。但由于多种原因，中国当时没有朝这一目标作出努力。加之几十年来，GATT与中国都发生了很大的变化。而以契约性为特点的GATT要求一国必须承担一定的义务才能享受相应的权利，中国不可能不通过谈判就直接恢复在GATT的席位进而享受GATT成员国的权利。因此，最为现实可行的就是:政治上恢复，经济上对过去近40年中断期间的权利与义务互不追溯，与缔约国重新谈判权利和义务，通过这一方式与缔约国达成协议之日起恢复中国的席位。

中国为什么要重返GATT？或者说重返GATT有什么好处？理论界、经济界从政治、经济、贸易等多方面作了分析和权衡。诸如改善贸易环境、促进我国经贸发展，享受优惠的贸易待遇（普惠制、最惠国待遇等），扩大对外贸易，促进外国来华投资，增加我国在世界、特别是国际贸易方面的发言权和主动权等等。然而，综合一点，应当看到:在当今时代，随着科学技术的进步，世界经济正向国际化、一体化方向发展。各国互相依存、相互渗透的程度日益加深，任何国家都不可能脱离世界经济这个有机体而单独使其经济繁荣。从经济意义上说，世界已经日益缩小。各国经济只有以国际自由市场为基础，合理地进行资源配置，方能穿过国界择优发展。GATT的现代市场经济机制已经成为国际社会普遍接受的形式。中国要想大步走向世界，按照党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制和目标，深化改革，在形成国内统一市场的基础上同国际市场接轨，按照GATT的运行机制，将中国置身于世界经济体系，才是振兴经济的必由之路。

中国重返GATT，已不是遥远的事情。然而，建立一个适应GATT运行机制的新体制，还是一个艰巨复杂的社会系统工程。人类社会发展到今天，“任何商务活动均在法律范围之内进行”（All business is conducted within a legal framework．）。发端于规范货物贸易的GATT已扩大延伸到服务贸易、知识产权保护、投资措施乃至于环境保护领域，正在发展成为一个全面的全球经济组织，其对整个世界经济发展发挥着举足轻重的作用。在这一即将到来的大事件面前，我和我的法学界同仁将自己的研究成果结集成书，奉献给读者。特别值得高兴的是，在本书作者中，既有老一辈法学专家，又有中青年学者，他们将自己的学业置于社会改革的前哨阵地，为建立适应社会主义市场经济体制的法律体系而努力，这正是我国法学界兴旺发达的标志。

【注释】

[1]本文是韩德培教授为胡耀国主编《中国与关贸总协定》一书所作之序言。