我国地方立法权的配置概况

(一)我国地方立法权的配置概况

1.地方立法权配置的一般模式

就地方立法权与中央立法权之间的关系而言，地方立法权的配置体制大致可以划分为两种基本模式:一是所谓中央垄断模式，即立法权由中央统一行使，地方不享有立法权。在传统上，单一制国家大多习惯于实行该体制。但在现代，绝对的中央垄断模式已经没有市场了，大多逐渐转变为相对中央集权模式，即立法权主要由中央行使，在一定程度上，允许地方根据法律或中央授权行使立法权或在宪法中规定地方享有立法自治权，同时规定地方的立法权要受制于中央的立法权，日本、比利时、挪威等大致采行类似模式。二是所谓分权模式，即立法权在中央与地方之间进行合理分配，其主要特征在于，立法权由中央与地方共同行使，通过宪法或者法律明确规定某些事项以中央立法为主，某些事项则由地方行使，或者将中央的立法权明确列举出来，属于中央专有，中央未列举的事项，则可以由地方自主立法。联邦制国家一般都倾向于实行分权体制，如美国、德国、加拿大等都采行这种模式——尽管其中可以细分为很多类型——各国都在宪法中对联邦和州(各联邦成员)的立法权限作出明确划分，凡属联邦管理的事务和跨州的事务，服从联邦法律;凡属于州管理的事物和属于州范围内的事物，则服从州法律;联邦和州都有各自的立法体系。

2.我国地方立法权配置模式之演变

我国立法权在中央与地方之间的配置模式经历了中央绝对垄断到中央相对垄断的演进。中华人民共和国成立初期，根据五四宪法的规定，我国实行的是中央绝对垄断模式，全国人大是国家唯一的立法机关，地方不享有立法权。20世纪70年代末，我国逐渐打破中央绝对垄断模式，走向中央相对垄断模式。1979年，全国人大制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，实现了立法权在全国人大和省级人大之间的分立; 1982年宪法彻底打破了全国人大绝对垄断立法权的格局，明确规定了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力;1986年，全国人大对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修订，立法权延伸至省级人民政府及其特定的地方人民代表大会和地方人民政府。到目前为止，我国已经形成了较具特色的地方立法体制:

就一般行政区划地方的立法权而言，省级人民代表大会、省会城市以及国务院批准的较大的市人民代表大会有制定地方性法规的权力;省级政府和省会城市以及国务院批准的较大的市政府有权制定地方性规章。就特殊行政区划地方的立法权而言，民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例，其常委会有权制定单行条例;经济特区享有比普通行政区更为宽泛的立法权;特别行政区则享有独立的立法权。⁽¹⁶⁾

鉴于我国地方立法权是由宪法或者法律所直接规定，而非中央立法机关授予，而且，普通行政区、民族区域自治地方、特别行政区、甚至直辖市等不同性质的行政区划，其所享有的地方立法权限亦有明显差别，因此，我国立法权在中央和地方之间的配置模式存在着分权模式的某些特征。但是，我们的这种分权模式是在尊重国家法制统一的前提下的分权，因此，地方立法权必须受制于中央立法权，一切与中央立法相抵触的地方立法应当自始无效。我国宪法第67条授权全国人大常委会，对地方立法行使审查权。规定全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议”。《立法法》第88条对此作了进一步的规定。

3.我国地方立法权配置模式之特征

从上述分析可知，我国地方立法权的特征是明显的:其一，地方立法的主体具有法定性，在我国现行体制下，地方立法的主体必须是宪法、法律明确规定或授权的，法律没有明确规定或授权的地方机关没有地方立法权。其二，地方立法的效力位阶具有从属性，一切地方立法都不得与中央立法相抵触，地方性法规、地方政府规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触，如有抵触，全国人大常委会和国务院有权予以撤销。民族自治地方以及授权立法地方的地方立法内容不能违背宪法、法律的基本原则，否则，应自始无效。其三，地方立法的范围具有限制性，一般地说，除特别行政区的立法外，地方立法所涉及的范围大多是贯彻实施法律和行政法规，或者纯属地方性事务的事项，属于国家主权、刑事法律制度、基本的民事法律制度、公民的基本权利和人身自由权利、国家机构的制度、司法制度、税收制度方面的事项只能由中央统一立法，地方立法无权涉及。其四，地方立法的效力溯及范围具有区域性，一般地说地方立法只适用于本行政区域或经济特区，在本行政区域或经济特区以外不具有法律效力。其五，地方立法的自主性，地方立法作为一国立法体制的一部分，也有相对独立的地位。地方立法存在的主要原因就是要以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题。它可以在不与中央法律、法规相抵触的前提下，独立自主地立法，积极地解决应当由自己解决的问题，也可以根据本地实际情况，自主地形成自己的风格。⁽¹⁷⁾

应当说，我国的这种地方立法权的配置体制是符合中国国情的，而且实践证明，也是非常有效的。一方面，有助于打破中央集权的格局，在立法领域实现了中央和地方之间的适度分权，从而实现了在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和创造性。另一方面，有助于因地制宜，各地根据当地实际进行制度建设和创新。我国地域辽阔，地理环境比较复杂，由于地理、历史和自然环境等原因，我国各地的经济、文化和社会发展水平很不平衡，赋予地方一定的立法权来解决各具特色的地方事务尤为必要，尤其是在我国推进实施西部大开发战略、振兴东北老工业基地和中部崛起战略过程中，依靠地方立法权推进制度创新成为摆脱政策依赖症的良方。⁽¹⁸⁾再者，采取此种地方立法权配置体制也是我国特殊国情决定的。我国是多民族国家，解决民族问题的基本制度是实行民族区域自治制度。赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例是自治权在立法权配置上的体现。此外，我国实行“一国两制”，香港和澳门两个特别行政区是享有高度自治权的地方行政区域，依据基本法的规定享有自己的立法权，这属于其高度自治权的应有之义。