关于人民代表大会制度问题

关于人民代表大会制度问题

人民代表大会制度建立已经50多年了。2004年9月,首都举行纪念大会,隆重纪念全国人民代表大会成立50周年,会上,胡锦涛总书记作了重要讲话。大会之后,全国人大常委会办公厅召开社会主义民主法制建设座谈会,吴邦国委员长作了重要讲话,各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志参加了座谈会。

大家认为,在全国人民代表大会成立50周年之际,中央举行隆重的纪念活动,充分表明党和国家对人民代表大会制度和人大工作的高度重视。胡锦涛总书记和吴邦国委员长的讲话,继承和发展了我们党三代中央领导集体关于人民代表大会制度和民主法制建设的思想,回顾和总结了50年来特别是改革开放以来我国人民代表大会制度建设和民主法制建设的光辉历程、伟大成就和基本经验,对进一步加强社会主义民主法制建设、坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下的人大工作,作了全面、系统、深刻的论述,从理论和实践的结合上回答了大家最为关注的一系列重大问题。

下面,我结合学习这两篇重要的指导性文献,讲5个问题:①人大制度的概念和内涵、人大的性质和地位;②人大制度的历史发展;③人大的职权和工作;④从我国人大与外国议会的比较看我国人大制度的特点;⑤如何坚持与完善人大制度。

一、人大制度的概念和内涵、人大的性质和地位

对人大和人大制度的认识和看法,无论是普通老百姓,还是领导干部,都有不清楚,甚至不正确的地方。有的县几套班子普法考试,其中有一道题:地方国家权力机关是什么?有答党委的、有答政府的,都错了,应该答人大。前些年有的人对人大的描述是:一块大牌子,一伙老头子,一个空架子,专门找岔子。这说明对人大和人大制度确实有一个正确认识的问题。

那么,什么是人大,什么是人大制度?

人大与人大制度是两个既相关又有区别的概念。

人大,就是人民代表大会,既是我国各级人民代表大会的名称,又是一种国家机关,它是指依照宪法和法律行使国家和地方权力的各级国家权力机关。

人民代表大会制度,是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。这一制度的主要内容有两个方面:一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度。二是关于人民代表大会与公民、人民代表大会与其他国家机关相互关系的一套规定和制度。

按照我国宪法的规定,人民代表大会制度的内容主要有以下几个方面,或者说是几个层次:

(一)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。选举的实质,就是广大人民把本来属于自己的管理国家的权力,委托给自己选出的代表,由这些代表组成国家权力机关,代表人民行使国家权力。在全体人民不可能直接行使国家权力的条件下,只有这种民主选举的人民代表大会,才能使人民行使国家权力的原则化为现实。因此,选举是民主的基础,也是人民代表大会制度的基础。人民选举产生的人民代表大会要按照人民的愿望和利益行使权力,对人民负责,受人民监督。选民和选举单位有权依照法定程序,罢免和撤换选出的代表。这一层,说的是人民代表大会和人民的关系。

(二)国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。作为权力机关的人民代表大会,掌握并行使着国家权力。为了防止权力过分集中,人民代表大会通过选举(或者任命)和立法,把一部分权力授予其他国家机关行使,包括选举政府行使行政权,选举法院行使审判权,选举检察院行使检察权。“一府两院”要对人大负责,受人大监督,不能违反人大的立法和决定进行工作。在人大统一行使国家权力的前提下,明确划分国家的行政权、审判权、检察权,各司其职,各负其责,避免权力过分集中,有利于提高工作效率。这一层,说的是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。

(三)由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题,人民代表大会及其常务委员会实行合议制,集体行使职权,集体决定问题。人民代表大会的任何一位组成人员,在决定问题上都只有一票的权,个人或者少数人不能决定重大问题。人民代表大会内部的各种会议规则和议事程序,都体现了这一原则。这一层,说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。

(四)中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说,在保证国家统一的前提下,实行中央与地方适当分权,发挥两个积极性。由于各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责,所以全国人大与地方人大不是领导关系,而是法律监督和工作指导关系。国务院即中央人民政府,作为最高行政机关,对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。这一层,讲的是中央和地方的关系。

(五)我国除汉族外,还有55个少数民族,56个民族组成中华民族大家庭。国家对聚居的少数民族,实行地方民族区域自治。全国共成立了5个自治区,30个自治州和110多个自治县。自治地方享有自治权,可以变通执行法律、行政法规。这一层,讲的是国家同民族自治地方的关系。

以上5个方面,是紧密结合的整体,构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见,人民代表大会制度作为国家的根本政治制度,是指我们国家整个政权组织形式,不仅包括人民代表大会自身的组织和职权,还包括权力机关与人民的关系,权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系,以及中央和地方的关系。由于这种政权组织形式是以人民代表大会为中心的,这种制度便以人民代表大会制度命名。

人大和人大制度概念不同,内涵不同,性质也不同。

我国宪法规定,人民代表大会的性质是国家权力机关。全国人大是“最高国家权力机关”,地方各级人大是“地方国家权力机关”。由于对人大的性质有不同认识,所以称呼也有不同。有的把人大称为“代表机关”或者“代议机关”,强调人大的代表性质或者议事性质;有的称人大为民意机关(陕西人大杂志叫“民意”),强调人大代表民意、反映民意;有的称人大为立法机关,强调它的立法功能。这几种称谓都不很确切,正确的体现人大性质的称呼应该是“国家权力机关”。

人民代表大会制度的性质是国家的根本政治制度。为什么说是根本政治制度?3个理由:①这一制度能全面、直接反映国家的本质,从根本上实现人民当家作主的权力。②这一制度决定国家的其他制度和政治生活的各个方面。如,人大制度对司法制度、行政管理制度、人事制度、教育制度、军事制度等制度,起着决定性的作用;人大制度还决定公民自由、民主权利的内容和行使方式。③这一制度使国家机关得以组织、运转,国家权力得以正确、有效行使,从而保持国家的稳定和社会的秩序。

这里还有一个问题,即我国人大制度是不是“议行合一”的问题。“议行合一”作为一种理论主张,最早是资产阶级启蒙思想家卢梭提出来的,他把行政权和立法权结合在一起。后来,马克思在总结巴黎公社经验时指出,公社“应当是同时兼管行政和立法的工作机关”,主张“议行合一”。列宁在十月革命后也说过,要“把国家的立法工作和行政工作结合起来”,但实际上并没有这么做。我国的人大制度,已不是巴黎公社式的“议行合一”,而是人民代表大会制度下的“议行分开”,所以宪法明确规定了人大和“一府两院”的职权,并且明确规定了人大常委会的组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务。

关于人大的地位,要从两方面来看:

一方面,从法律上看,宪法规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。这里明确了人大的法律地位,在整个国家权力体系中,它处于最高一级。人大与其他国家机关是主从关系、监督与被监督关系。

另一方面,要从国家政治生活中去看,看人大同政治组织和公民的关系,否则,有些问题不好理解。

先看人大与共产党的关系:领导与被领导关系

现行宪法表明,党与人大的关系应该包含两方面的内容:

一方面,党要实施对人大、对国家的领导,宪法序言对历史的表述,坚持四项基本原则的表述,宪法总纲第1条的规定,都说明了这一点。

在实践中,党对人大的领导主要通过以下4个途径来实现:

第一,党提出人大工作的方针政策,人大贯彻执行。例如,党的十一届三中全会提出了加强立法工作的指导方针,全国人大包括地方人大贯彻党中央的这一方针,大大加强了立法工作,包括地方立法工作。我国社会主义法律体系的框架已经基本形成:这个框架以宪法为核心,包括基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。国家政治、经济和社会生活的主要方面基本上做到了有法可依。今后的任务是,继续加强立法工作,实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。

第二,党就国家的重大问题,直接向全国人大提出建议案。如关于修改宪法的建议,关于体制改革的决定草案,关于国民经济和社会发展计划的建议草案,如制定监督法,1990年3月党的十三届六中全会决议提出“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。”象这样一些重大问题,通常都由中共中央提出建议,通过全国人大主席团或者国务院提出正式议案,由全国人大或者常委会审议通过。

第三,党对人大实施工作领导。党通过人大常委会党组来实施领导。人大常委会党组就人大及其常委会的一些重要工作向党委请示汇报,以取得党委的支持或者批准。如每次人大会前,会议需要决定的重大问题和准备工作都向党委报告,由党委决定。

第四,党的组织领导。如选举人大代表和常委会组成人员及国家机关领导人员时,其候选人主要由党组织推荐提出(“主要”,即不是全部,因为有一部分候选人必须由代表联名提出);由人大常委会任命的其他国家机关领导人及其组成人员的候选人或者人选也由党组织作出安排;人大常委会主要负责人参加党委或者列席党委常委会议,领会党委意图,贯彻党委的决议。

这些就是胡锦涛同志强调的“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。”因此“各级人民代表大会及其常务委员会都要自觉接受党的领导。”

党对国家实施领导的主要方式是:使党的主张通过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用,带领广大人大代表乃至人民群众,实现党的路线、方针和政策。上述领导并不是党中央或者地方党委直接同人大常委会发生关系,而是通过建立在人大常委会的党组来实现的。这里有两层关系:一是党委与党组的关系,这是直接的领导与被领导关系。二是党组与人大常委会的关系,人大常委会党组只是本级人大常委会的政治核心,而不是一般的领导关系,因而不宜直接对人大常委会作指示。工作中,党组通常只是根据党中央或者党委的意图、意见或者主张,向委员长会议或者主任会议提出建议,经委员长会议或者主任会议讨论后,作为正式议案提交人大或者人大常委会。在这里,党组不应当也不可能包办代替委员长会议或者主任会议。遇到党外副委员长或者党外副主任对党组的建议有不同意见时,只能用解释或者说服的方法,使之接受党组的建议或者意见。如果他们提的意见正确,就应当认真吸收采纳。

除了这两层关系之外,还有一个党委的意图和党员代表或者委员个人意见的关系问题。一般来说,这两者是统一的。党组织应当要求党员代表或者委员贯彻党委的意图,党员代表或者委员也应当无条件贯彻党委的决定决议,在代表和委员中宣传党的意图、决定,使党委的意图、决定得以实现。但事实上,有时也会出现不一致的情况。

要真正做到党员代表或者委员同党委意见保持一致,要做好两方面的工作:一是要加强对党员的教育,使党员代表和委员增强党性,在重大问题上自觉同党委保持一致。二是党委必须在党内充分发扬民主,认真听取党员代表或者委员的意见,使党员代表或者委员真正理解、领会党委的意图和决定,这也是十分重要的。当然,因为社会生活极其复杂,人大及其常委会表决一般又是无记名表决,尽管事前做了大量过细的工作,但也有个别议案或者人选没有通过。这种情况,应当说,一般也是正常的,不应当感到不正常。这是讲的人大与党的关系的一个方面,党委实施对人大和国家的领导。

另一方面,党的领导也要遵守宪法和法律(宪法总纲第5条的规定)。

人大是国家权力机关,但人大又要置于党的领导之下,是党委领导下的国家权力机关,这就是中国的国情,是中国的特色。

再看看人大与公民的关系

在法律上,人大与公民的关系,同人大与其他国家机关的关系正好相反,人大应绝对地服从人民的意志。因为,人大及其常委会由人民选举产生,其权力是人民赋予的,它应当根据人民的意志和利益来行使国家权力,处处对人民负责,时刻受人民监督。近30多年来,人大在人民心目中的地位正在逐步提高。有些群众把向其他国家机关申诉、控告解决不了的问题、案件,寄希望于人大,向人大申诉,这反映了人民群众对人大的信赖与希望。有一个统计数字,即江西省人大常委会历届的信访量,可以说明这个问题:

省五届人大只有3年(不计)

省六届人大来信来访总数9882件次

省七届人大来信来访总数17361件次

省八届人大来信来访总数19759件次

省九届人大来信来访总数22513件次

七届比六届几乎多一倍,八届比七届多2398件次。九届比八届多2754件次,八届有集体上访141批次,2250人。省十届人大4年合计27964件次,超过九届5年的总数。

这一组数字说明,人大在人民群众心目中的位置是越来越高的。

二、人大制度的历史发展

我国的人大制度,它的渊源可以追溯到苏联十月革命后建立的苏维埃政权,以至更早的法国巴黎公社政权,而真正的尝试是我国苏区革命根据地的红色政权建设。我国的人民代表机构,最早是工农兵代表会议,后来经过抗日战争时期的参议会制度,建国前后的人民代表会议制度(人民代表会议——因普选条件还不具备,代表由各界协商产生,有一部分是政府邀请的。这是统一战线形式,不是政权机关),到1954年制定宪法正式确立了人民代表大会制度。

为什么实行人民代表大会制度,而不实行别的什么制度?胡锦涛同志说:“一个国家实行什么样的政治制度,必须与这个国家的国情和性质相适应。”我们党以实现人民当家作主为已任,带领人民为推翻三座大山而浴血奋战的同时,对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践,从近代政治发展的历程中得出了一个重要结论,这就是:新民主主义革命胜利后建立的政权,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;同这一国体相适应的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。早在上个世纪40年代,毛泽东同志与黄炎培先生有过一次著名的对话,黄炎培问毛泽东“其兴也勃焉,其亡也忽焉”,历代王朝大都没有跳出这个历史兴亡的周期率,“你们共产党人能不能跳出这个周期率”,毛泽东回答说:“我们已经找到新路,我们能跳出这个周期率,这条新路就是民主”,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。1940年1月,毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出,中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”1945年4月,毛泽东同志在《论联合政府》中再次强调“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”50多年的实践证明,人民代表大会制度是一个好的制度。邓小平同志说过:“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。”用这三条来衡量人大制度,事实雄辩证明,这确实是个好制度。

50多年来,这一制度也经历了一个曲折发展的过程。在这个过程中,有三次重要会议、三个历史时期值得一说。

三次重要会议

①1949年9月新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议,通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这部具有临时宪法地位的重要文献明确规定,中华人民共和国的国家政权属于人民;人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。这次会议确立了人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的政权组织形式。

②1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议,标志着人大制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

③1978年底召开的党的十一届三中全会,极大地促进了人大工作的发展,加强了人大制度建设。

三个历史时期

①从1954年9月至1966年5月,是人大制度全面确立和各级人大工作曲折发展的时期。这一时期头3年,人大工作发展健康,是第一个比较好的发展时期。但从1957年反右斗争之后,人大工作开始走下坡路,逐步走向削弱、徘徊,直到“文化大革命”发生。

②从1966年5月到1976年10月“文化大革命”10年,我国人大制度遭受严重破坏,名存实亡,国家主席可以不经过任何法律手续,就挨批斗,被关押,以至折磨至死。

③从1976年10月至今,我国人大制度得到恢复、发展,人大工作进入了一个新的历史发展时期,尤其是党的十一届三中全会之后,这是第二个人大工作比较好的历史时期。这一时期的发展,主要体现在改进选举制度、完善人大及其常委会的职能、健全人大及其常委会的组织、制度和机构等方面。比如说,改进选举制度:一是直接选举扩大到县一级;二是扩大了选民和代表的提名权;三是普遍实行差额选举。又比如,完善人大及其常委会的职能方面:扩大了全国人大常委会的职权,立法权本属于全国人大,后来赋予常委会也有立法权,全国人大常委会的监督权、任免权都有扩大。再比如,在健全人大及其常委会的组织、制度和机构方面,加强了全国人大及其常委会的组织和工作,增设了专门委员会,过去只有法案和民族两个委员会,后来逐步增加,八届增加到8个,十届是9个专门委员会(即民族、法律、内务司法、财政经济、教科文卫、外事、华侨、环境与资源保护、农业与农村委员会)。加强了地方人大常委会的工作,1979年制定的地方组织法和1982年宪法规定县级以上地方各级人大设立常委会,这是一个创举。后来又增加规定,乡、镇人民代表大会主席团设立主席、副主席。这是我国人大制度的重要发展。

三、人大的职权和工作

按照宪法和法律的规定,人大是权力机关,人大的职权一般有十几项(地方组织法规定:县级以上人大15项,乡镇人大13项,县级以上人大常委会14项),我们通常把这些职权归纳为四类,即立法权、决定权、任免权和监督权。一般的市县人大只有三权,没有立法权。

1.立法权

立法权是人大及其常委会的一项重要职权。按照宪法和立法法的规定,我国的立法体制是统一的、分层次的。立法主体是:全国人大、全国人大常委会、国务院、省及省会市较大市人大、民族自治地方人大、省及省会市较大市政府和国务院部门。法律体系是:以宪法为基础,法律(基本法律)为骨干,包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。其他市和县级政府制定的只是规范性文件,不是法律。

全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会近30年来,在立法方面取得了很大成绩。当然,有些法律还在研究制定,还要继续努力。

2.决定权

“决定权”一词,在人大四权中,可以说是最能体现人大国家权力机关特征的一项职权。决定权反映了人大权力的广泛性,人大能行使宪法和法律规定它行使的所有权力。当然,决定权不像立法权那么明确,也不像任免权那么具体,所以行使起来也不容易。比如,决定权的形式就有两种,一是“决定”,一是“决议”,法律对两者并没有严格的界定。一般的用法是,“决定”规定得比较具体,而“决议”往往比较宽泛、抽象,不很具体。又如,县级以上地方人大及其常委会有权讨论、决定本行政区域的重大事项,但什么是“重大事项”,法律规定也不很明确。一般认为,“重大事项”必须具备三个特点,即必须是宪法、法律规定属于本级人大及其常委会职权范围内的事,必须是本行政区域内带根本性、全局性和长远性的事,必须是群众普遍关心的事。是不是属于“重大事项”,往往还因时间、地点、情况的不同而不同。因为法律规定欠详尽具体,所以许多省市就决定“重大事项”制定了地方性法规。要保证人大决定权的充分行使,关键是必须分清人大决定权与党委决策权、政府管理决定权的界限,处理好人大职权与党和政府权力的关系,保证党对国家事务的决策权,同时又不干预政府的行政管理决定权。

3.任免权

人事任免权是指各级人大及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员职务进行确认的一种权力。确认或者否认的方式有多种,如选举、任免、罢免、推选、决定任免、决定人选、通过人选、决定代理人选、批准任免、补充任命、接受辞职、撤销职务等。任免权是保证国家机关及其领导人员忠实于人民的意志和利益的一种手段。要行使好任免权,关键要处理好党管干部与人大依法任免干部的关系。一方面要尊重党委向国家机关推荐干部的权力,做好工作,使党的意图得以实现。另一方面要尊重人大的依法任免权,不要不以为然,不要掉以轻心,不做过细的工作。全国人大有一个统计,近30年来,省级人大选举,代表联名提出的候选人当选的占省级国家机关领导人员的2%左右,任命国家机关工作人员,没有通过的比例也大体是2%左右。可见,人大的任免权,不是可有可无的摆设,是起作用的实实在在的权力,是帮助党管干部再把一道关。这是必要的。

在行使任免权的时候,有一个问题需要研究,就是任命之前,人大应不应该、有没有必要亲自去考察干部?我认为,既无必要,也不应该,理由如次:

①对拟任干部的考察是推荐人的责任,是党管干部的重要内容。考察干部是党委推荐权的重要组成部分,只要承认党委的推荐权,就要承认其考察干部的权力。

②人大的地位决定了人大不宜亲自去考察干部。人大是国家权力机关,而不是执行机关,它的性质决定它处于决策和监督的地位。如果人大参与考察干部,再任命,则不便于对干部的监督。

③考察干部是一项复杂的干部管理工作,需要有专门的工作机构,建立干部档案,有大量的具体工作要做。人大亲自考察拟任命的干部,等于包揽了党委组织部门和政府人事部门的工作。一旦两个部门考察意见不一,就会扯皮,带来许多不必要的麻烦。

④综观世界各国议会,似乎还没有发现哪个国家的议会去参与人事选拨考察的。

⑤法律已经赋予人大及其常委会足够的手段,能保证行使好任免权。如果有问题,可以及时向有关部门提出询问,有关部门应当及时派人说明。即使任命的干部出了问题,也还有质询、特定问题调查、撤销职务、罢免等手段,足以弥补,不至于造成太大的损失。

所以,要相信,也要支持党委组织部门任命前的考察工作,共同做好人事任免工作,依法行使好任免权。

一般的考察不去搞,不搞任前考察,也不搞述职评议,但有一项工作可以做,就是任命之前的法律知识考试,对促进干部学法、依法办事是有好处的。江西省人大常委会对初任法官、检察官进行法律考试,不及格的不任命。江西省许多市、县都实行任命前的法律考试,考试不及格的,可以补考一次,补考不及格的不予任命。(有题库,随机选题,有人大代表监考)。

4.监督权

监督权也是人大及其常委会的一项重要职权。根据宪法和监督法的规定,行使监督权的主体,只能是各级人大及其常委会,而不能是其他任何组织和个人。主任会议、专门委员会、工作机构、人大代表或者常务委员会组成人员个人,都不是监督权的主体,都不能作出具有法律效力的监督决定,但可以开展监督工作,为人大及其常委会行使监督权做好具体工作。如各级人大代表、人大常委会组成人员参加视察、执法检查、调研以及其他监督活动,是为人大及其常委会行使监督权做的准备工作。

人大监督的对象,是指那些由人大及其常委会产生的,并向人大及其常委会负责的国家机关及其组成人员,以及下一级国家权力机关。从这个界定看,人大及其常委会不可能对非国家机关的政党、组织行使监督权,也不能对政府一般公务员和公民行使监督权。监督公民守法是政府和司法机关的事。

监督的内容,是工作监督和法律监督,是国家和地方事务中那些带根本性、长远性、普遍性的重大事项。彭真同志说过:“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事。”人大常委会的监督是一种全局性的监督,这是由国家权力机关的性质和地位决定的。

人大常委会行使监督权几种形式的程序,监督法规定的主要有7种:

1.听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。监督法规定了突出三个重点,即这项工作的计划性和公开;要贴近群众,如“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障等问题;注重实效。

2.审查和批准决算,听取和审议计划、预算的执行情况,听取和审议审计报告。

3.法律法规实施情况的检查。

4.规范性文件的备案审查。

5.询问和质询。

6.特定问题调查。

7.撤职案的审议和决定。

监督法对上述形式的程序作了详尽的规定。

行使监督权的原则,监督法规定的主要有5条:

1.坚持党的领导的原则。各级人大及其常委会在对“一府两院”监督的过程中,必须坚定不移地坚持党的领导,全面贯彻党的路线、方针、政策,使党的意图得以实现。

2.坚持依法行使监督权的原则。“依法”包含两层含义:一是严格依照法定的权限办事,即职权法定;二是严格依照法定的程序办事,即程序法定。

3.坚持集体行使职权的原则。集体有权、个人无权。各级人大及其常委会行使职权,实行集体负责制,集体讨论,按照少数服从多数的原则,由常委会组成人员的过半数作出决定。

4.坚持接受人民代表大会监督的原则。任何权力都必须接受监督,人大常委会的权力也不例外。人大常委会的工作也可能出错,也必须受到监督。

5.坚持公开原则。监督计划要公开,监督情况要公开,要向社会公布。

关于述职评议问题:不搞述职评议,但在专项工作报告的审议中,涉及到对政府、法院、检察院由人大及其常委会选举和任命人员的评议意见可转有关机关或者部门处理。

关于个案监督问题:不搞个案监督,但常委会组成人员对涉案问题的建议可以作为信访件转法院、检察院处理。

行使监督权还要注意两点:一是敢于监督(为什么不敢监督呢?有体制问题,也有认识问题);二是善于监督(要依法办事,也要讲求实效)。

四、从我国人大与外国议会的比较看我国人大制度的特点

邓小平同志曾经说过:“在政治体制改革方面,有一点可以肯定,就是我们要坚持实行人民代表大会的制度,而不是美国式的三权鼎立制度。实际上,西方国家也并不都是实行三权鼎立制度。”马克思主义经典作家曾充分肯定过资产阶级议会的历史进步意义。但出于对其阶级性质与组织原则的否定,又曾不止一次地指出,无产阶级的代议机关“不应当是议会式的”。我们党遵循这一思路,在设计和建设人民代表大会制度的过程中,特别重视从阶级性质和组织原则两个方面区别于资产阶级议会,使两者之间有着明显的本质区别。西方议会曾有过昔日的辉煌,所以资产阶级学者狄龙吹嘘说:“议会除了不能使一个女人变成男人和使一个男人变成女人之外,能够做一切事情。”但今天西方议会已成了过时的黄花,成了“清淡馆”,成了行政权用以骗人的附属物。西方的议会同我国的人大比起来,职权要小得多。有一年,我们在日本冈山县访问,议会官员听到中国人大有“四权”,感到很新鲜,很惊奇。他们说,日本地方议会没有这么大的权,日本地方议会事务局的官员和工作人员都要由政府的人事委员会调配任命,议会事务局自己无权调配干部。

那么,我国人大制度与西方国家议会制度的区别在哪里,或者说,我国人大制度与西方议会比较有些什么特点呢?

中国人大与外国议会的区别,不在于是一院制还是两院制之分,主要区别有以下几点:

1.我国人大制度的核心是人民当家作主。这是我国的根本性质决定的。人大制度保障了人民当家作主,动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设,维护了国家统一和民族团结。而西方资本主义国家议会,是少数人的民主,是垄断资本的民主。

2.我国人民代表大会制度是按照民主集中制原则建立起来的,西方国家议会是按分权制衡的原则建立起来的。西方议会制的核心是分权与制衡,国家权力分由不同机关行使,各自独立,相互制约,没有一个最高的权力。我国人民代表大会是高度集中行使国家权力的,人大与其他国家机关是产生与被产生、监督与被监督的关系。而国外议会与其他国家机关的关系很少是这样的,即使有些国家的政府是由议会产生并对议会负责,但没有司法审判机关也由议会产生,对议会负责的。在监督方面,国外议会也有对政府的监督权,但没有我国人大对政府的监督那样广泛。我国人民代表大会还有一项重要的权力,就是可以行使它认为应该由它行使的权力,这是一项无限的权力,国外议会是没有的。在西方国家,总统的权力实际上已凌驾于其他两权之上,总统利用立法否决权、搁置否决权、委托立法权和提出国情咨文等方式来干扰、侵犯国会的立法权。据统计,从1885年到1956年的71年间,历届美国总统对国会通过的法案正式否决的1094次,搁置否决的684次,合计否决1778次,而国会以2/3多数否定总统否决的仅仅只有44次。

3.人民代表大会的组织结构与西方国家的议会不同。首先,我国全国人民代表大会是由多层次间接选举产生的,除县、乡两级人民代表大会外,上级人民代表大会由下级人民代表大会选举产生。国外议会的下院基本上是由选民直接选举产生的。其次,国外议员是专职的政治家和社会活动家,我国人大代表是兼职的。再次,人民代表大会组织的内部结构分两个层次,代表大会中设常委会,常委会是代表大会闭会期间的常设机关,常委会对代表大会负责,受代表大会监督。这种把代表机构分两个层次权力的组织,在西方国家议会中是没有的。西方国家的议会有两院,它们分别产生,他们之间的关系不是产生与被产生、监督与被监督的关系。在立法方面,不能单独行使权力,而只能结合起来行使议会权力。

4.人大代表受选民或者选举单位监督罢免,外国议员独立行使职权,一般不受选民罢免。在马克思主义观点看来,能不能对代表实行监督罢免,是议会的真民主和假民主,完全民主和不完全民主的一个重要标志。代表受选民或者选举单位监督罢免,是社会主义民主的一个重要特点,是社会主义代表制与西方国家议员制的一个重要区别。

5.我国人民代表大会在中国共产党领导下活动,西方国家政党在议会中活动。人民代表大会在党领导下行使职权,这是中国国情,也是我国的政治特点。西方的政党作用,主要通过议会多数党领袖和议会党团来实现,西方议会党派之间的争吵是经常的,吵吵嚷嚷,尔虞我诈,明争暗斗,争权夺利。

可见,西方议会制度,并不象某些人吹嘘的那样,是民主的化身,是美妙的神话。我国人大制度,同西方议会制度相比较,是更高类型的民主制度,有着明显的特点和优越性。

五、如何坚持和完善人大制度

胡锦涛同志说:“坚持和完善人民代表大会制度,是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。”

如何坚持和完善人民代表大会制度,总的要求是“要坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践,统一于社会主义现代化建设的全过程,推动人民代表大会制度的与时俱进,使社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实,人民的政治、经济、文化权益得到切实保障。”

具体讲:

1.必须充分发扬人民民主,保证人民当家作主。

人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是中国社会主义政治文明的重要制度载体。人民代表大会制度的先进性和生命力,在于它深深植根于人民群众之中。吴邦国同志说,人大最大的优势是同人民群众保持密切联系,人大最大的危险是脱离人民群众。

坚持和完善人大制度,就要进一步健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。

我们必须密切同人民群众包括人大代表的联系,这是做好人大工作的基础。各级人大常委会要善于倾听人民群众的呼声,集中人民的智慧,真正为人民谋利益,维护公民的合法权益。同时,要为人大代表履行代表职务提供方便和条件,要依法保护代表的人身权利和履行职务的言论免责权。要自觉接受人大代表和人民群众的监督。

2.必须坚持依法治国的基本方略,不断推进建设社会主义法治国家的进程。

坚持和完善人大制度,必须坚持依法治国。依法治国,前提是有法可依,基础是提高全社会的法律意识和法制观念,关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政。

作为人大及其常委会,必须认真执行宪法和法律关于人大及其常委会的各项规定。宪法是人大制度的基本依据和保障,也是人大工作的依据和保障。

现在的问题是宪法和法律的规定执行不到位。人大及其常委会如果说有失职,有越权,二者比较,一般认为,越权的少,失职的多。比如,立法上,规定不到位;监督方面执行不到位。因此,人大及其常委会要认真履行宪法和法律赋予的职责,使职责到位,工作到位,这样,权力、权威才能到位。

同时必须依法加强人大及其常委会的自身建设。人大及其常委会能否成为有权威的国家权力机关,在很大程度上取决于自身建设。

比如,要提高人大代表和常委会组成人员的素质。这就要完善选举制度、代表制度,包括人大代表的产生、职权、履职保障、监督罢免等制度。要注重人大代表的政治素质、文化素质、知识结构、参政能力等。要加强对人大代表的教育、培训,健全代表活动制度。

要进一步提高机关工作人员的素质和水平。要公开选拔干部,注重干部的双向交流。

要健全办事机构,要有与开展工作相适应的物质条件,如用房、用车、经费等。这方面,党委和政府要给予支持。

3.必须加强党的执政能力建设,坚持、完善党对国家事务的领导,提高党的领导水平和执政能力。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导地位,是在长期斗争的实践中逐步形成的,是历史的选择,人民的选择,也是明确载入宪法的。我国人大制度的建立和发展都是在党的领导下进行的。只有坚持和加强党的领导,才能加强人大制度建设。各级人大及其常委会都要自觉接受党的领导,要牢固树立党的领导的观念。任何削弱、淡化党的领导的观点和做法都是错误的,有害的。

各级党委要按照总揽全局、协调各方的原则,科学规范党委和人民代表大会的关系,支持人民代表大会依法履行自己的职能。坚持党的领导,必须改善党的领导,切实提高党的领导水平和执政能力。要适应新形势新任务的要求,不断改革和完善党的领导方式和执政方式,坚持依法治国的基本方略,把依法执政作为党治国理政的一个基本方式,坚持在宪法和法律范围内活动,严格依法办事,善于运用国家政权处理国家事务。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。尤其是各级党的负责同志要增强并树立正确的人大观念和法治观念。

总之,坚持和完善人民代表大会制度是一篇大文章,一个大题目。胡锦涛总书记说:“坚持和完善人民代表大会制度,是全党全社会的共同责任。全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要增强坚持人民代表大会制度的自觉性和坚定性,切实把这一根本政治制度坚持好、完善好。”