房地产开发用地与城市规划的关系

三、房地产开发用地与城市规划的关系

（一）城市规划的任务和主要内容

城市规划是一定时期内城市发展的目标和计划，是城市各项建设的综合部署，也是建设城市和管理城市的依据。其任务就是要根据国民经济发展计划，结合当地的自然条件和经济发展，正确确定城市的发展方向，合理安排城市各项建设事业（包括工业、农业、交通运输、生活居住、市政建设、公用设施、文教卫生、商业服务及园林绿化等），合理组织城市内部的地域结构，确定城市的性质、规模和布局，为生产和生活创造良好的环境，保证城市有秩序地协调发展。

根据我国《城市规划法》的规定，城市规划的内容主要包括总体规划和详细规划两个阶段。总体规划一般是规定城市发展的原则性问题，如城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能区分和各项建设的总体部署等。详细规划是在总体规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设作出具体规划。其中，与城市房地产开发用地相关的是城市总体规划中的城市的性质、城市建设用地布局，城市详细规则中的具体用地范围、建筑密度和高度、绿化用地等控制指标以及城市新区开发和旧区改造等因素。

（二）房地产开发用地和城市规划的关系

从宏观上讲，城市规划和房地产开发中对土地的利用是相互影响、相互促进的关系。一方面，科学合理的城市规划会促进房地产开发用地的高效合理利用，实现土地资源的优化配置；另一方面，房地产开发企业依照城市规划的要求对房地产用地进行开发建设，也是逐步实现城市规划的过程。因此，两者之间是一种协调发展的关系。

为了做到两者的协调发展，一方面，应当制定科学的城市规划，并保证其有效实施。我国的《城市规划法》于1990年4月开始施行，各级人民政府都先后制定了本辖区内的城市规划。但是，各级人民政府的规划部门很少将房地产开发的因素包含在规划当中，特别是没有考虑到房地产迅速发展的因素，由此出现了城市规划明显滞后的情况，导致城市规划的可操作性很差，出现了不少房屋建筑表面上不违背规划布局，但实际上并不符合科学规划的要求。同时，在规划中还存在着详细规划更新缓慢和较少考虑房地产开发企业利益等问题。

有鉴于此，首先，城市规划应当加强对房地产开发的引导作用，对于出让的房地产项目用地，必须编制控制性的详细规划，落实具体地块，并明确公共配套设施的建设与管理责任。其次，科学的城市规划应当具有前瞻性，规划的内容应当能够指引房地产开发的投资方向和策略，从而促进房地产业的健康发展。再次，城市规划应当兼顾房地产开发企业的利益，增强规划的应变能力。有学者指出，鉴于房地产开发面临的风险，应当要求规划具有一定的“弹性”，针对城市建设和房地产开发中遇到的新情况和新问题，对规划作出调整和补充，实现“滚动规划”^[2]。最后，应当注重发挥土地供应对房地产市场的调控作用，在土地开发用途、开发强度的确定和土地布局、土地供应量等方面加强对房地产市场的调控。

另一方面，房地产开发用地应当严格执行城市规划的要求，并随城市规划的调整而调整。根据《城市规划法》和《城市房地产管理法》的有关规定，房地产开发用地必须符合城市规划，服从规划管理。各级人民政府行使城市规划职权的目的，就是要通过规划确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，因此，房地产开发企业必须严格执行城市规划。同时，当政府规划部门对城市整体规划作出调整时，土地使用者必须服从根据规划作出调整用地的决定。对此，《国有土地使用权出让合同》示范文本对具体操作程序作了相应的规定，该合同第18条规定，政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。