行政主体的法律要件有三项

四、行政主体的权力与责任

（一）行政主体的行政职权

1.行政职权的涵义。所谓行政职权，乃是行政主体进行行政管理活动、参加行政法律关系时享有和行使的国家行政权。它是国家行政权在行政管理领域中的转化和表现形式。国家通过宪法和有关的法律规范将行政职权赋予行政主体，行政主体则由此依法实施行政行为，展开行政活动。

2.行政职权的类型。根据不同的标准，可以对行政职权进行多种的分类，如大多数学者主张的“两分法”把行政职权分为“固有职权—授予职权”两大类，有的主张“三分法”，也有的主张“七分法”⁽⁷⁾。本文重点介绍的是“两分法”。

把行政职权分成固有职权和授予职权两大类，其依据是行政主体享有行政职权的法律来源：

首先，固有职权———是指根据行政主体的职能分工、层次级别等身份因素而由法律规范性文件所设定的、并为行政主体应当享有的职权。这种行政职权通常由宪法和有关组织法加以概括性和原则性地设定，而由其他相关法律、法规加以具体化。它随行政主体的依法设立而产生，并随行政主体的撤销而消灭。取得固有行政职权的行政主体可称之为职权性行政主体。在实践中，固有行政职权主要赋予行政机关。

其次，授予职权———是指按照行政主体及有关组织的职能分工、层次级别等身份因素，本不应由其享有，或虽可由行政主体享有却不应由某一行政主体享有，但根据法律法规的特别规定或有权机关的依法决定，而由某行政主体或有关组织以行政主体的身份享有的行政职权。这种职权通常来自于法律、法规或有权机关的授权行为。如，国务院及任何行政机关本不应在工商税制和税收方面享有行政立法权，但根据全国人大常委会1984年《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的决定》，国务院在这些方面即享有了行政立法权；又如，地方公安机关本不应享有对公民因私出境护照的颁发权，因为这是公安部的固有职权，但根据公安部依照《中华人民共和国公民出境入境管理法》的规定授权地方公安机关享有这种职权等。得到法律规范授权的行政主体，可以称之为授权性行政主体，它同职权性行政主体一道构成了行政主体的两大类别。

由于行政主体的行政职权在行政管理中，总是表现为某一具体的、实在的权力作为，而非抽象的规定。为此，还必须对其动态的表现形式有所认识。按照行政主体在实践中享有行政职权的不同情况，从职权构成之横切面角度可以分为以下几项：（1）对行政管理规范制定权：制定和发布行政法规、规章以及制定其他规范性文件的职权；（2）行政决定权：以赋予、限制或剥夺等方法对行政相对人的权利、义务进行处理的职权，如许可权、奖励权等；（3）行政命令权：通过发布命令、指令等方式，要求特定的行政相对人或不特定的行政相对人为一定行为或不为一定行为的职权；（4）行政措施实施权：依法对行政相对人采取诸如人身约束、查封财产、强制执行等措施的职权；（5）行政裁判权：对部分民事纠纷和行政争议纠纷予以调处、裁决的职权；（6）行政制裁权：对行政相对人的违法行为采取警告、罚款、没收财物、行政拘留等方式予以制裁惩罚和实施教育的职权；（7）行政救济权：依照法律、法规的规定，变更、撤销违法或不当行政行为、对合法权益受到行政职权侵害的行政相对人进行赔偿或补偿的职权；（8）行政合同权：行政主体基于执行公务和社会公益的需要与行政相对人签订合同的权力。此外，行政职权还包括行政指导权、行政委托权和行政仲裁权等。

3.行政职权的特点。行政职权在运作中呈现出主动性、自由裁量性、广泛性等诸多性质和特点，其主要特征可归纳为以下四项：（1）强制性———行政职权以国家强制力为贯彻实施的后盾，在法定范围内，公民、法人和其他组织都必须受其约束，不得抗拒或妨碍其实施，否则受到法律的制裁。（2）单方性———行政职权之行使在多数情况下是行政主体的单方行为，不必征得行政相对人的同意，其效力的发生也不以行政相对人的意志为转移。这一特征的存在是由于：行政主体实施行政职权，就是以国家权力的代表者身份在从事管理活动，所以“命令—服从”关系成为行政主体处理与行政相对人关系的基本特征。（3）不可处分性———由于行政职权体现的是全体人民的意志，这就使得行政主体执行行政职权不仅是权力，更是责任，所以，行政主体必须忠实地依法履行职责，行使职权，而不得越权或失职，不得放弃或转让其职权，否则有关责任人员将受到法律的制裁或处分。（4）优益性———行政主体实施行政职权时，能够在地位上优于行政相对人，从而保证其权威的落实和形象的维护，保障国家行政权的实现。这种优益性的目的，在于使行政主体通过行政权的行使实现对国家、社会公益和公民权益合法、适当、及时的保护，排除不必要的延误、干扰及妨害。

4.行政职权的保障———行政优益权。如前所述，行政职权的特征之一是优益性。而这种优益性体现于行政主体行使行政职权的具体活动中则表现为一系列的行政优益权。所谓行政优益权，是指为保障行政主体职权的有效实施，而由法律赋予行政主体在职务上和物质上享有的优益条件和资格。行政优益权不属于行政职权，但它同行政职权具有密切关系，是行政职权有效行使的保障条件。

行政优益权由行政优先权和行政受益权两部分构成，前者是指行政主体行使职权时在职务上享有的优益条件，后者则是一种物质上的优益条件。二者的主要内容包括：

首先，行政优先权，作为行政主体在行使行政职权时享有的职务和行为上的优益条件，只适用于行政主体依法履行公务期间。其内容包括：（1）先行处置权。行政主体行使职权，在遵循法定程序前提下，于紧急情况中可以有权不受正常程序的制约，先行处置。（2）获得社会协助权。行政主体开展公务活动时，有关机关、组织和个人均有协助的义务。法律规定，在行政主体从事紧急或重要公务活动时不予协助的有关机关、组织或个人要依法承担相应的法律责任。（3）推定有效权。一般地，行政决定作出后，只有符合依法行政原则，或在争议情况下经过复议裁决或法院认定，方可生效。但为保证行政决定之作出不贻误行政管理的时机并确保行政作为的及时性效应，就有必要使行政决定能够被推定为有效，保证其在复议、诉讼等情况下原则上不停止执行。此外，有的学者还将公务人员的人身特别保护权也归入行政优益权的范畴中，认为国家为保证公务人员能秉公执法，免受不法侵害，而赋予其特别的人身保护权。

其次，行政受益权，是指行政主体得到国家赋予的物质优益条件。国家给予行政主体以行政受益权的目的，一是为保证行政主体能够正常、有效地开展行政活动；二是为激励行政主体及其所属公务人员能够忠于职守地履行法定职责，而不至于产生以权谋私等失职、渎职行为。按照有关法律规定，行政受益权直接来源于国家，而不能直接取之于行政相对人。其具体内容包括行政活动经费、办公设施、交通和通讯工具、公务人员薪金等。

（二）行政主体的行政责任

1.行政责任的内涵。行政责任，又称行政职责，是指行政主体在行使行政职权的过程中所必须承担的法定义务。在现代法治国家，按照民主政治的基本要求，任何机关、组织和个人，在享有权利、行使权力的同时都必须履行与之相对应的义务或责任。权利与义务、权力与责任不可分离。权利与义务、权力与责任的这种统一关系反映在行政主体的行政活动中，也就是行政主体于职权行使之时必须承担相应的法定责任。

2.行政责任的特点。作为行政主体在行使行政职权过程中所必须担当的行政责任具有以下特点：

第一，不可推卸性。行政责任作为行政主体在履行公务活动时必须承担的义务，是一强制性的要求，不容其任意选弃。行政责任的这种不可推卸性，一方面是现代社会“权利义务一致性”的民主法制观念的体现，另一方面也是“法律面前人人平等”原则的具体体现。它表明，在现代社会，任何行政主体若不履行行政职责，就会受到法律的追究和制裁。

第二，法定合理性。依法行政与合理行政已成为两大至关重要的原则。这两大原则不仅要求行政主体要依法、合理地行使行政职权，而且也要求行政主体依法、合理地承担行政责任。行政主体对于法定职责必须认真依照法定标准，适当地实施履行，不得违背要求或社会公认的准则；社会大众也不得要求行政主体违背法定标准或社会公认标准履行职责。

第三，与行政职权的并存性。行政责任既然是行政主体在行政管理活动中于行政职权行使之时，所必须承担的法定义务，这也就意味着它是行政职权的伴生物，是与行政职权并存的。任何行政主体在享有行政职权的同时，必须同时履行行政责任；没有无责任的行政职权，也没有无职权相伴的行政责任；行政责任随行政职权的产生、变更和消灭而相应地产生、变更和消灭。

3.行政责任的主要内容。不同的行政主体享有的行政职权不同，所承担的行政责任也就不同；行政主体的种类繁多决定了行政责任在具体内容上的丰富多样。概括地说，行政责任的内容主要归结为以下四项：

第一，忠实履行职权，谨守权力宗旨，不得任意取舍，不得无故失职。行政主体拥有的职权，只是国家为实现服务民众、管理社会的需要而由国家权力机关依法设定的。从本质而言，行政职权来自于国家按照统治阶级意志的授予，是实现国家统治意志、管理功能的一种重要手段和方式。所以，基于“一切权力属于人民”原则，行政主体在履行职权的过程中、在从事行政管理事务时都必须遵循以下准则：一是应忠实于职权的履行，不得任意对国家赋予的权限给以取舍、增减，不得违背人民、国家和社会的整体利益和授权初衷，不得违背主权者的神圣意志。二是应谨守“行政为民、服务社会”的权力宗旨，全心全意为民服务，不得无故失职、渎职。为此，行政主体就应当严格遵照宪法和法律规定，在职权范围内谨慎用权，以保证享有行政权力的最初宗旨、即“行政为民、服务社会”之追求得以实现。

第二，严格遵守权限规定，不得越权行政，不得滥用职权。权力之行使，如若没有制衡和规约，势必会走向腐败和变质，这已是政治统治和行政管理领域中举世公认的原理。行政主体在行使行政职权的过程中，必须严格接受有关法律规范的规约，接受有关国家机关、社会团体、新闻舆论及人民大众的监督，方能真正实现主权者赋予行政主体以行政权力的真实初衷。否则，离开了有关法律规范对行政权力的规约，离开了其他国家机关、各类社会主体的监督，就会出现腐败现象，尤其有可能出现越权行政，甚至滥用职权的情形。因此，这就有必要使行政主体既做到行政行为于形式上合法，而且也要做到行政行为实质上的合法，真正体现主权者意图，实现用权的法定目的。而且，权限规定明确严格，还是避免行政主体间、行政机构间及其组成人员间，在行使职权时产生纠纷冲突的内在要求———因为，划清了行政主体与其他国家机关、行政主体等的权责界限，对预防它们相互间的冲突和有章可循地处理好这些冲突矛盾，是非常有益的。

第三，信守法定程序，严守合理原则，不得随意行政，不得不当行政。行政主体在具体行政的过程中，有两项重要的基准原则必须把握，那就是：程序合法原则和正义合理原则。不合法的行为属于行政违法，不合理的行为则属于行政不当。二者均是同行政权力的根本宗旨相背、同主权者的授权初衷相反的，所以必须正视并予以防范。行政程序是行政主体在行使行政权的过程中所应遵循的方式、方法和步骤，其完善与否、在行政主体的具体作为中体现得是否全面、完整，实质上不仅涉及行政效率的提升，而且涉及行政行为本身的合法与否。只有信守法定程序，才能对随意行政有所纠正和杜绝。而正义合理原则要求的是，行政主体在法定的自由裁量权限范围内，理当最大限度地展现行政行为的正义性、公平性，而不是以一面之词偏信之举对行政相对人施加不当的影响。只有贯彻了正义合理的原则，才有可能最大限度地维护在行政管理关系中处于相对弱势一方的行政相对人的正当、合法权益。

第四，正确适用法律，讲究事实证据，不得主观臆断，不得错误“适法”。行政主体作出行政行为的动态过程，实则是一个适用法律、执行有关政策的过程，同时也是一个对各类社会关系予以依法调节和作出裁决的过程。这些适用法律的具体行政行为和对社会关系的复杂调节，牵涉到的不仅是行政机关自身和其他国家机关的权益，而且更为关键的是它牵涉到了其他社会团体、公民等的切身权益，对国家政局和社会秩序的影响甚是重大。所以，必须对此严加规束，细加防范。此间关键，一是要在法律的适用和政策的实施方面，严格遵循合理合法适度的原则。因为，不同的法律规范所调整的行政关系的对象、范围和方式都有所不同，而且不同的法律规范所针对的事实和情节也有区分。为此，就得准确适用法律、法规，更不得将已失效的法律、法规适用于现实的行政管理中来。二要在行使行政权的过程中，始终遵循“以事实为根据、以法律为准绳”的“用权适法”原则，对复杂多变的社会关系作出行政调处。只有以事实为根据，才能真正反映客观实际情况，根据社会需要和公民需求积极有效地开展行政管理活动；只有以法律为准绳，才能做到公正、合理、合法，正确贯彻依法行政原则，实现行政目标。反之，违背实情，主观臆断，不仅会造成社会整体秩序的混乱和行政管理格局的失衡，而且还会对公民权益造成无辜的侵害。

（三）行政权限

无论何种行政职权，为保证其行使的合法有效，各国法律都会对其附加各种限制条件，其中就有范围上的限制。行政权限是指法律规定的行政主体行使职权所必须谨守的界限，也就是不得逾越的范围。简言之，行政权限就是行政职权的限度。行政主体行使行政职权如若越出该界限，就构成行政越权，视为违法和无效。

为使国家权力机关和社会公众能够对行政主体施以有效监督，首先就必须科学地对行政权限予以界定和规范。从目前我国行政主体行使行政职权的实践来看，确定行政权限的方式主要有两种：一种是由法律明文规定。如，我国的宪法和有关组织法在这方面的规定。另一种是按照立法目的和行政法原理进行推定。这种情形实际上是因现代社会事务复杂多变、行政管理任务剧增等客观状况和行政主体自身能力有限等主观原因共同作用所产生的结果———因为在实践中，法律规范不可能对所有事项进行事无巨细的规范，再说，法无明文规定，并不意味着行政主体可以不受限制地行使该项职权，也不意味着就不能确定该项职权的行使权限。在此情况下，对行政职权限制规约的方式就是在宪法和有关组织法一般原则与范围的指导下，根据立法目的、权力运用宗旨和行政法基本原理来对行政主体的职权限度作出确定。

根据不同的标准，行政权限可有不同的分类。现介绍两种最基本的分类：

1.根据行政主体有无隶属关系，可将行政权限分成纵向权限与横向权限两种。举凡有隶属关系的行政主体间的职权范围划分就是纵向权限；举凡无隶属关系的行政主体间的职权范围划分就是横向权限。前者划分的目的在于分清中央—地方、上级—下级行政主体间的行政职权范围，使具有隶属关系的各行政主体分工明确，责任清晰，以确保在统一政令的前提下相互协调，共同实现国家的行政管理目标。后者的划分在于使处于平等地位、互不归属的行政主体能够在明确职责权限的基础上，各守其位、各司其职，避免各主体在地域或事务管辖范围中出现行政交错或管理真空。

2.根据行政主体行使职权的方式和行政权作用的对象，可将行政权限分为地域权限与公务权限两种。前者是依据行政主体管辖地域来确定行政职权行使范围和界限的；后者则是依照行政主体进行行政管理活动时所负责管辖的公共事务领域来确定职权行使的范围界限的（此种划分方式，同前文所述的地域性行政主体与公务性行政主体有着内在的关联，故不详述）。